王海光：城乡二元户籍制度的形成

1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度――户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。注1从而彻底改变了中华人民共和国成立以来人口自由迁移的政策法规，标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。

城乡二元户籍制度是计划经济时期的一项核心制度。这个制度的建立，既不是自晚清以来中国法律近代化过程自然延续的结果，也不是对苏联、东欧的人口管理模式简单的制度移植，更不符合人民民主的共和理念。中共对农民的重视程度远远超过苏联共产党，但执政之后，却采取了把农民堵在城外的政策。这个变化是“一五”时期实施重工业优先的国家工业化战略，全面移植苏联体制所带来的。

国家为有效地为工业化提供内部积累，推出了统购统销政策，加快农业集体化的步伐，遂使城乡冲突日趋激烈。在处理城乡冲突中，一个比一个严厉的限制人口自由流动的政策出台，最后形成并确立了城乡二元户籍制度管理体系。

一、治安户籍制度的初步建立

新中国户籍建设的制度理念，与国民党政府“户政为庶政之母”的观念大不相同，目的要求是非常朴素的，即所谓“保护好人，限制坏人”。户口管理的最初功能，主要是进行政治控制和维护社会治安，通过户口登记来发现和控制敌人。1950年7月召开的首次全国治安行政工作会议指出：“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环，是治安工作的基础，在人民的国家机器中起着重要的作用。”并要求户口工作“成为公安保卫工作中有力武器之一。”注2这个户政工作思想体现了新中国巩固政权的政治需要，户政性质上同属于苏联、东欧等社会主义国家的治安户籍制度。

新中国户政制度的建设，体现了新政权施行政治控制的需要。城市是国家的政治、经济、文化的中心，在国家管理层次上处于社会控制链条的高端，农村则处在这个链条的低端。所以，国家户政建设步骤，是先城市、后乡村；具体内容，是从重点人口的管理，再到一般户口管理；完成期限，确定以十年时间完成全国户口登记制度。注3

新中国的户政建设是在巩固新政权统治的镇压反革命运动中开始起步的。户籍管理的任务主要是对政治性和社会性嫌疑人员加以控制。1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。各地将镇反运动和户口清理相结合，建构起了对危害新政权统治的敌对分子进行政治控制的管制系统。注4

镇反运动结束后，专政机关的政治控制活动转向制度化和规范化。按照中央有关部署，户口建设的中心是大、中城市，工矿地区，军事要塞及沿海边境地区的重点人口管理，规范和严密大、中城市的户籍管理，在农村的户口登记问题尚未提上日程。

1953年的全国第一次人口调查和第一届基层选举，在为召开第一届人民代表大会作普选准备的同时，也强化了户籍工作在治安管理的作用。中央公安部1954年7月的一份内部报告中讲：“只有做到人人有户口，彻底消灭漏口、漏户，才便于发现与控制反革命分子和刑事犯罪分子，才便于寻找通缉罪犯，才能有效地达到严密社会面的控制。”注5

新中国初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行的是迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。1954年，第一届人大通过的五四《宪法》第三章第九十条明文规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”注6

在《宪法》制定后，国家加快了各项法律制度的建设步伐。1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局下达《关于共同配合建立户口登记制度的联合通知》。通知要求：各地民政、公安、统计等有关部门共同配合，把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来，以适应国家各项建设的需要。

从形式上看，1954年以后加紧户籍制度建设的这些举措，反映了宪法制定后进一步健全国家各项制度，全面建立户政体系的法理性要求。但实际上促使国家重新对户籍制度建设工作加以重视的现实动因，主要还是日趋激烈的城乡冲突。

新中国第一次城乡冲突出现在1952年，直接导因是“三反五反”运动。“三反五反”运动在政治上打击私人企业的同时，也破坏了城镇原来的工商业基础，造成了大量城镇失业人员。为解决城镇劳动力结构性短缺和大批农民涌入城市的问题，政府开始对农民进城就业加以行政干预。

1953年4月17日，政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求各级政府劝止农民自行进城找工作，动员滞留在城市的无业农民回乡。注7虽然这时的措施还只是比较缓和地“劝止”和“动员”，但必须限制农民向城市自由流动的意图是非常清楚的。随着新中国开始实行重工业优先的工业化战略，全面移植苏联体制，城乡冲突的性质又有了新的变化。这个在新的制度基础上发生的城乡冲突，深刻地反映了城乡二元利益结构的体制性矛盾，对新中国当代户籍制度的建立产生了重大影响。

二、统购统销与户政建设

1953年，新中国开始实施第一个五年计划，推行重工业优先的工业化战略，建立计划经济体制。苏联优先发展重工业的国家工业化战略，所需用的大量资金主要来自内部积累，需要强迫农业为工业化提供原始积累，剥夺农民为工业化起步的必要代价。其特点是高强度的社会动员，高积累的经济政策，以农业集体化来支持国家工业化战略的实施。新中国的工业化道路与苏联工业化道路是沿着同样一条历史逻辑进行的，伴随着工业化而来的是对农民的高征购和农业的集体化。

“一五”时期，是中国当代户籍制度的形成期。一方面，计划经济的实施，需要准确的人口信息。特别是统购统销的实施，需要户籍制度承担分配居民食品的功能；另一方面，由于城乡差距持续拉大，城乡冲突越来越激烈，国家不得不采取一系列强硬措施，限制农村人口的外流。而最便捷有效的措施，就是户籍管理制度。鉴于户籍制度的重要性，国家在“一五”时期大力推进了户政建设的步伐。

新中国工业化计划刚一启动，就开始出现了粮食紧缺的问题。中央决策层决定，实行农产品的统购统销政策，并立即于1953年11月在各地实施。统购统销的实施，需要有准确的人口数据作为食品供应的依据。各地在实行统购统销时，对城镇户口进行了清理核实，以掌握计划供应的准确性。

1954年是国家对主要农产品实行统购统销政策的第二年度，政策执行中的各种问题都暴露出来了。由于在农村统购中强迫命令严重，从农民手中征粮过多，统销不到位；而城镇的粮食计划供应又开口过大，销量大大超过规定指标；再加之严重自然灾害的影响，使粮食形势非常紧张。到1955年春季，几乎是“人人谈粮食，户户要统销”。各地农民的闹粮风潮此起彼伏。

1955年，中央政府采取紧急措施，对统购统销政策进行整顿。在农村，实行粮食定产、定购、定销（简称“三定”）的办法；在城市，在“按户核实”供应的基础上，一律实行居民口粮分等级的定量供应。各城市结合粮食供应，严格控制迁入人口，并清理了没有城市户口的外流人员。从此，粮食的计划供应指标就与城镇户口直接联系起来了，统购统销政策基本定型，人民生活开始进入票证化时期。在1956年初，北京市民经常需用户口证件作证明的事项，即达30多种。注8

在整顿统购统销政策的同时，国家也改进了户口管理的办法。一方面加强了对迁徙人口的管制，明确由公安机关控制迁徙证的发放；一方面加紧了城乡户籍管理制度的建设，把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来。注9

1955年6月22日，周恩来总理签署颁布《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，提出：“争取在几年之内，将经常性的户口登记制度逐步建立和健全起来”。注10

1956年3月，经国务院批准，第一次全国户口工作会议召开。会议指出：“户口工作是维护公民权益，维护社会秩序，服务于社会主义建设不可缺少的有力的工具，也是国家行政管理的一项基本制度。它的基本任务是：证明公民身份，便于公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命分子和其他犯罪分子的活动，密切配合对敌斗争。”注11会议还讨论了初步拟订的《中华人民共和国户口登记条例（草案）》等文件，要求在一定时期内在全国建立一套比较规范的户口登记管理制度。

在统购统销政策定型以后，国务院及有关部门还提出了加紧户籍制度建设的具体部署。主要有：1.从1957年下半年起在全国各大城市实行“公民证”制度； 2. 在1956年、1957年的两年时间内普遍建立起来常住人口登记和人口变动制度； 3. 1958年在全国范围内实行出生证、死亡证和外出证制度； 4.城市在1956年，农村在1957年，将应列管的重点人口全部管起来； 5. 增加户口统计指标，如农业人口、职业、文化和年龄等等。此外，国务院还一度曾要把户政管理的职能移交到民政部门归口管理。这些部署带有着明显的苏联户政管理制度的印记。

可以看到，新中国最初开始的户籍制度建设，基本还是对苏联制度的移植和翻版。不但由民政部门主管户籍的管理体制，是借鉴苏联的；公民证、出生证、死亡证和外出证这一类证件化的人口管理方式，也是借鉴苏联的。在对重点人口的控制和管理方式上，与苏联也是一致的。新中国对地主、富农、反革命分子和坏分子的管制，与苏联的特殊移民政策更是有异曲同工的功用。

在控制农村人口外流上，新中国也沿用了与苏联“老大哥”相同的管理逻辑。苏联在实施优先发展重工业的战略时，为强迫农民为国家工业化提供原始积累，实行了居民证制度。只给城镇居民发放居民证，农民没有居民证。没有居民证和其他有关证明文件，苏联公民是不能异地流动的。通过这种证件管理的方式，苏联一方面把农民束缚在土地上，限制了他们的自由流动；一方面国家可以根据工业化发展的需要，有计划地从农村吸纳劳动力。

中国在实行统购统销的时候，开始也是试图借鉴苏联的证件化人口管理办法，实行劳动力的计划管理，试图把农村劳动力的转移纳入国家工业化计划之中。但是，中苏两国的基本国情大不一样。中国农村人口基数大，工业化程度低，城市就业容量小，政府管理方式粗放；苏联地大物博，劳动力普遍短缺，工业化程度高，政府管理计划精细。所以，中国和苏联在实施工业化和集体化过程中所发生的城乡冲突，其内容、性质和表现程度是不太一样的，在对于农村人口大量外流的处理方式上也有很大差别。

三、社会主义改造与城乡矛盾

城乡社会主义改造的完成，彻底改变了城乡居民的生存基础和生活方式，也使城乡关系和城乡冲突的性质发生了根本性的变化。一方面，农业集体化彻底改变了农村的政治生态，国家与农民的关系持续紧张，骤然加大了农村奔向城市的人口推力；另一方面，在消灭了私人资本和改造个体工商业之后，城市的经济活力迅速萎缩，吸纳劳动力的能力大大退减。

城乡矛盾之一：农村的人口推力持续加大。

“一五”期间是中国人口迁徙的高峰期，迁徙数量逐年攀升。1954年的迁移人数为2200万人，1955年上升为2500万人，1956年又继续加大，达到了3000万人。注12这个持续攀升的情况，正是农业集体化运动强化了农村人口推力的表现。1956年虽然全国范围实现了农业集体化，但国家统购统销的完成情况反不如去年。1956至1957粮食年度的收购减少了25.6亿斤，市场销售却增加了127亿斤。注13加上一些地方灾情严重，统购统销又多购了“过头粮”，这就引起了农村社会的普遍恐慌。

农民生活方面，被集体化的农民，失去了劳动的自由，劳作更加辛苦，收入明显减少，生存状况持续恶化。由于生产没有增加，再加上副业收入减少和合作社开支过大，许多农户收入减少。1956年农户减少收入比例约占总农户的1/3或1/4。注14这使得农民对土地和农村生活普遍失去了眷恋。

当时，毛泽东已经认识到苏联在农村政策上“犯了严重错误”，义务交售制对农民“挖的很苦”，告诫党内同志要处理好国家与农民的关系。注15然而，从1956年秋冬，全国各地普遍发生了农民闹粮、闹社的事件，到1957年春，事态还在继续发展。许多人纷纷逃离农村奔向城市，加入“盲流”队伍的人数呈暴涨之势。据内务部不完全统计，从1956年秋到1957年3月，北京、天津、南京、南宁等18个城市和陕西、甘肃、新疆、黑龙江等8个省一些主要城市流入的农民，