田文利：信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究

摘要: 信访的性质是确定信访制度功能的前提和基础，根据信访的性质和功能来定位制度的结构，从而最终建立制度的基本原则体系。这是一个有内在逻辑关联的制度体系。首先，信访制度的具有四种属性：信访是重要的民主机制，信访是三位一体的“免疫”机制，信访是“反思－改错”的“再处理”机制，信访是国家伦理的重要检验标尺。其次，信访具有实现民主、理性反思、高度整合、保障制度安全、防范风险以及保守国家伦理价值的诸种功能。再次，建立一个与立法、执法、司法机关相平行的独立的信访委员会，赋予其一定的软权力和硬权力，使其以三角型裁判结构来应对大量信访事件。最后，对信访制度应当以独立、综合、被动、穷尽救济为基本原则进行重调整。

关键词: 信访 制度 权利 权力

引言：这一问题何以如此重要？

从目前对信访制度的研究当中，存在着一种明显的倾向，那就是取消信访制度，其理由是信访制度的是一种非理性、非法治化的制度，而信访的效率低下也更加证明这种制度存在已经没有必要。这种倾向受到理论界和家务界越来越多的追捧，以至于让众多的信访人和信访机关及社会公众越来越质疑信访的合法性。这些观点、质疑及信访的实际效果常常缠绕在一起形成一种涌动的暗流，使信访制度置于一种危险的境地。目前在信访的理论和实践中，同时出现若干种互相矛盾的现象：其一，一方面涉法信访、陈年信访不断出现、不断升级，另一方面信访机关极力将涉诉信访、疑难信访分离、排解出去。其二，一方面从制度上加强信访工作，强调信访责任制，而另一方面信访又成为敏感、回避的问题。其三，一方面强调信访的人民性和民主性，另一方面又出现将信访人拘留、送精神病院等司空见惯的做法。从这些矛盾来看，不同层面、不同角度地关涉到信访性质、功能、结构及原则等几个方面的问题，换言之，正是这几个方面的问题没有从理论上认识清楚，才导致我们思想上的混乱和实践中的偏差。总体来看，目前我国对于信访制度的研究存在着如下几个方面的误区：

（一）实然性的描述代替应然性的分析

现在学界流行是分析模式基本上是实然的模式，而非应然模式。也就是对于信访的研究往往过于看中信访现在是什么样子，将现在的样子当成信访本来的样子。其实表象与本质完全是两回事。与黑格尔的“现实的都是合理的、合理的都是现实的”的理论相反的是，“现实的不一定都是合理的，合理的也不一定都是现实的”。因此，我们应当区分实然与应然，将信访现象与信访的本质区别开来，先定位信访的应然状态，然后再来反思信访的实然问题，再从现实中寻找信访的理想“翅膀”，再以理想来引导、解救信访的现实困境。

（二）单一的分析模式取代了综合的分析模式

实务界看信访的模式，往往是单一视角下单一结论。立法机关将信访看成是立法权力的形式，而执法机关又将信访看作是执法权的辅助，司法机关也将信访看成是本系统之内的信访事项。这种模式下，最终的结果是“各家自扫门前雪”，而那些事实复杂、性质综合的信访问题就成了三家之间踢来踢去的“皮球”。与实务界紧紧把住自家门口的情况相类似的是，理论界的学者也常常从政治学、社会学、法学、管理学的角度来分析信访，得出的结论往往也是各执一词而失之全面。其实，这是一种片面的分析模式所导致的必然结果。笔者以为，如果不从整体上看、不从未来上看、不从形而上的角度看，信访就会是“盲人”所“摸”的“象”，结果必然是各言其理，自说自话，自搞信访，最终也不能达成共识。

（三）碎片式的分析遮蔽了本质的分析

所谓碎片式的分析特征，在信访的处理模式上表现得最为充分，“谁主管、谁负责”，“谁的孩子谁家抱”等做法，是信访工作通常采用的工作原则。再加之信访的数量已经被当作公务员考核的重要指标，因而这些通常的原则更显出一种加强效果。“就地解决”、“源头解决”一旦成为一个绝对的要求，这种碎片化的方式就会被固定下来。而在这样的思路下，根本不可能追究信访的问题产生于何处，更不可能涉及信访的本质为何的问题。由此，信访的本质探索就成为一种“制度的不可能”。

综上，笔者以为性质、功能、结构及原则是信访制度中四个至为关键性的要素，为此，澄清对这四个要素的认识、阐示其间的逻辑关系就是十分必要的。总体而言，因为定性分析是起点，只有确定了信访是什么，才能赋予它何种功能，进而才能依照预计功能的实现设想，确定信访的总体制度结构，并且根据制度结构决定信访的基本原则。而这四个要素恰恰是决定信访实践及其具体的操作模式的关键因素。从内在的逻辑顺序来看，这四个要素是相互承接、相互配合、互为条件的辩证关系，定性分析的重要程度是居于信访首位的，其次是功能设定，再次是制度结构，最后是基本原则。

一、信访制度到底是一种什么性质的制度？

那么，信访到底是什么样的制度呢？换言之，信访的性质是什么？信访的本质是什么？有没有对信访的一个全面的、理性的认识呢？笔者认为，从应然的层面上，可以从如下几个角度来审视、体现信访的属性：

（一）相对于人民而言：信访是综合的、建构形态的民主机制

通常意义上，人们只把民主作为政治和法律层面的概念，但实际上民主似乎更应当作为一个国家全体人民的生活方式。在这个问题上，马克思的认识十分精辟，他认为：“民主与全体人民生活的一切现实环节相连，民主制中任何一个环节都不具有本身以外的意义，每一个环节都是全体民众的现实的环节；在民主制中，国家制度本身是人民的自我规定，是人民的国家制度，国家制度是人民存在的环节。”[1]在我国宪法文本当中，规定了多种形式的民主制度。这些民主制度，可以说是不同领域不同形态的民主，而信访中所涉及的民主则是一种综合的、建构主义的民主，因为信访的宪法依据在于，“每一个公民都有对于任何国家机关和国家机关工作人员的批评建议权，对于国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有申诉、控告和检举权。”[2]民主在这种含义上对民主具有一种改进和修复的意义，成为具有不断建构功能的民主。特别是对于信访来说，它具有立法、执法和司法都不具有的民主优势，因为信访是由人民自己提起的救济程序，这一点是实实在在的人民民主机制。

（二）相对于国家权力机关体系：信访是三位一体的“免疫”机制

信访机制在国家与公民之间、在国家内部之间构成了一种解决问题的机制。这一点是从信访制度的目标上来看的，它的终极目标是解决问题，只要出现社会问题，信访就可以出面解决。从社会问题本身来看，任何国家都是不能缺少的。而从立法、执法和司法的功能来看，这三种权力只能在各自权力范围内运行，其有限性非常明显。从信访解决问题的功能来看，信访制度可以兼具救济、监督和修复三种功能：对于信访人来说，信访是一种救济手段，对于被信访机关来说，是一种具有监督功用的制度设计，而对国家而言，信访等于一种问题修复机制。可见，信访是集救济、监督和修复于一身的“国家机体”的“免疫”系统。

（三）相对于法治运作过程：信访是“反思－改错”的“再处理”机制

从价值、规范和事实的关系原理出发，法治的过程就是一个不断由价值上升为规范、再用规范去指导事实、通过事实去反思价值的循环往复的过程。从法的三个基本界域来看，法治的过程可以看作是与此相对应的三个重要阶段：第一个阶段是立法阶段，第二个阶段是守法、执法及司法阶段，第三个阶段是法的反思阶段。[3]在这三个阶段中，第一和第二阶段是我们所注重的，而第三个阶段从某种意义上更为重要，因为没有反思，就不能发现法治体系中的漏洞和错误，不能提高法治建设的水平。信访机关分布于国家的立法、执法和司法职能机关，信访的实际作用是察看这三个国家权力机关里是否有不安全、不健康的因素，如有，则“隔离”出来并进行安全处理，然后再将之放回去。所以，从信访的结果来看，信访权力是超越于立法、行政、司法之上的特殊形态的权力，它可以再次启动立法、行政和司法程序，将立法、执法和司法中的错误行为剔除出去。这里值得说明的是信访并不是要取代立法、执法和司法机关，而是在这三个机关不能完全实现其功能、或者丧失其功能时的一种替代机制，信访机制具有事后性、补充性和辅助性的特点。

（四）相对于国家整体功能：信访是国家伦理的检验标尺

国家伦理是国家作为一个主体对其全体国民及其他国家及整个国际社会所承担的道德责任和伦理关怀。国家伦理包括两个维度，第一个维度是作为对内享有主权的国家对其所属公民、组织的维度，国家伦理是国家与公民或组织发生相互关系时国家所应当遵循的道德规范。第二个维度是作为对外享有主权的国家对其他国家及其国民的维度，国家伦理是国家与国家及其公民发生相互关系时应当遵循的道德规范。[4]从我国目前信访所反映的问题来看，大部分的信访指向了国家与公民之间的关系，从制度的正义性、公务员行为的合法性，一直到国家的道德性。尤其引人关注的是，在信访案件中，人们往往质疑制度公平性及政府的德性等在法律制度之上的伦理问题。如果将信访与其他类型的国家制度相比较，可以说，没有哪一个制度与国家的道德属性更加相关，可见，信访制度是政府的良心[5]机制之一。

二、信访机构应当具有何种功能？

由前面的分析可知，信访是国家整体机制的重要部分，信访机关是国家权力机关，信访权利是人民的民主权利，更是国家的伦理道德的彰显机制。因此，信访是一个地地道道的人民民主制度，是一个实实在在的国家制度机制。在明确信访制度的应然属性之后，笔者以为接下来的工作就是阐示信访制度的功能，具体而言，笔者以为信访制度应当具备如下几项功能：

（一）在现实中实现民主的功能

在信访当中所透露出来的民主气息应当具有几个特征，一是可见的民主，二是直接的民主，三是动态的民主，四是协商的民主。这几个特征与在立法、执法和司法中的间接民主、潜在民主、静态民主以及权力机关先征取意见最后再决断的抽象民主大为不同。

（二）理性反思、高度整合的功能

所谓理性反思原则，是指信访处理必须遵循更高的理性，信访不能站在一个具体的部门、一个具体的事项上进行处理，相反，信访应当将国家的整体目标作为最高价值，以国家的伦理、国家的公义为追求目标，不得偏向国家机关，也不得偏向信访人。因之，信访的这项功能要求信访委员会要站在更高的立场上，来协调道德、政治、经济、法律等几个层面的问题，而信访委员会工作的价值目标并不是局部利益和短期利益，而是国家的整体和长远利益。

（三）保障制度安全、防范风险功能

按照过程论的观点，任何事物都是一种“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象。因而对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程[6]的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。基于这样的考虑，笔者认为在一个宏观的制度体系当中，应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。通观我国各种制度和各类公共组织，似乎还没有专门设立这样一个类似的机构。这对于信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果信访能够承担这样的制度功能，就可能大大提高我国民主制度的整体水平。因而，在我国整体的国家机关体系当中，信访委员会就充当了一个定纷止争、解决矛盾的“保健医生”的角色。

（四）保守国家伦理价值的功能

如果政治与民意的表达和利益的调整有关，而立法、执法和司法机关都与法律有关，而法律又是利益的分配体系，那么这两个国家的宏观层面就都是以利益为导向的国家机制。从利益的主体来看，由于利益的客体对主体的附属性，因此，利益本身就意味着引发冲突的可能，不同的利益群体为了争夺利益就会引发社会动荡。而要使利益的分配符合公义的标准，必须要有国家伦理，这个国家伦理存在于国家法律之前，而且透过全部的法律活动实现国家公义这种伦理要求的。在国家伦理这个层面，我们一直强调以德治国，但从现实法律制度来看，法律的道德性还不突出，而从国家权力和国家机制来看，我们国家体系当中也没有如此的机制。因此，将信访作为国家伦理的一个实现机制也未尝不可。

三、理想信访制度结构重构