「田先红：为什么上访会越来越难治理」正文
[摘要]自20世纪90年代末以来，国家推动的乡村治理转型使得基层治理模式发生了从间接治理到直接治理的转换，引发了剧烈的利益格局调整，集体权力受到削弱，个体权利被进一步弘扬，由此形成了新世纪的农民上访新高潮，并型塑出越来越多的谋利型上访者。1990年代信访治理依附于乡村治理、信访工作服务于乡村基层政权工作大局的局面不复存在，基层信访治理深陷困境之中。上访钉子户构成了当前农村基层信访治理的核心，谋利型上访的蔓延和上访专业户群体的形成，既是国家权力无法有效归化社会的表现，同时也在极大地消解国家基础权力的效能。
[关键词]间接治理；直接治理；乡村治理转型；基层信访治理
一、导言
当前，信访问题形势依然不容乐观，成为攸关社会稳定的一个重要问题，引起党和国家的高度重视。近几年来，国家对信访维稳工作的投入日益加大，信访维稳经费更有保障，同时，国家还出台了一系列新的政策措施，比如县委书记大接访等等，试图缓解信访问题，维护社会稳定。这些政策措施的实施取得了明显成效，对于遏止信访形势恶化、维护社会稳定起到了重要作用。不过，我们还应看到，目前信访问题依然严峻，甚至有学者用“越维稳越不稳怪圈”来形容当前的信访维稳现状。[1]对于这一所谓“怪圈”的形成，众多学者从民主、维护权利和利益表达机制的视角进行解释。本文拟从乡村治理转型的角度，来为我们理解当下农村基层信访治理困境提供另一种解释路径。
二、从间接治理到直接治理：税改前后的乡村治理转型
一些学者用“士绅模式”来概括中国传统乡村社会的治理特征。在这些学者眼里，士绅在中国传统乡村社会的公共事务中发挥着重要作用，形成了一个独特的群体。[2]另一学者黄宗智则指出，“中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理”[3]。这种治理方式既是集权统治者为保持尽可能简约的中央政府而作出的一种理性选择，同时又是国家权力难以渗透乡村社会的表现。正是国家权力在乡村社会中的悬浮型特性以及适应统治扩张的需求，才催生了黄宗智所言的“集权的简约治理”模式。无论是士绅模式，还是简约治理模式，都表明士绅、地主、家族、村落等地方社会中的精英群体和地方性规范在传统乡村社会公共治理中所担当的重要角色，传统国家权力正是利用和依靠这些力量实现了对乡村社会的间接治理。
进入近代以后，随着现代化和国家政权建设的推进，国家权力开始渗透进入乡村社会。杜赞奇在研究近代华北地方政权的现代化建设过程时，指出由于传统的权力文化网络遭到破坏，国家政权对乡村社会的下渗失去了可以依托的载体，致使其在增加财政收入的同时，也造成了大量的资源浪费。国家试图加深对乡村社会的渗透，将自己的人员、机构下沉到乡村社会，以实现对乡村社会的直接治理，但这些国家政权建设措施不仅没能实现对乡村社会的有效治理，反而出现了政权内卷化的现象。[4]
新中国成立后，地主（士绅）阶级被消灭，家族、宗教等传统共同体遭受沉重打击，农民获得彻底解放，不过，国家并未建立与农民直接的、面对面的关系，而是依托于乡村集体组织对乡村社会进行治理。[5]国家对乡村社会的治理仍然属于间接治理，只是此时期充当国家与乡村社会之间中介和桥梁的不再是诸如地主、士绅之类的传统力量，而是由国家建立起来的社、队集体组织。
（一）间接治理模式的式微：1970年代末至税改前的乡村治理
进入1980年代，家庭联产承包责任制的实施，是弱化乡村集体的一次重大改革。不过，乡村集体并没有因此而解体，在许多方面，它依然保持着对农民较强的支配权，包括要求农民缴纳农业税费、出义务工等等。这种间接治理模式有着较强的优越性，比如，有利于发挥乡村集体的主动性，开展农业税费征收和计划生育工作，为国家现代化建设提供源源不断的资源支撑；有利于组织和动员农民，贯彻国家方针政策，开展公益事业建设等等。不过，该治理模式也存在不足，其中的核心问题是国家无法对乡村集体实施有效的监控，致使加重农民负担、侵犯农民权益的事件屡见不鲜。对间接治理模式特性的发掘，构成了我们理解1990年代乡村政治生态的基础。
1990年代的乡村政治生态有两个显着特征，一是农民负担问题凸显，农民抗税事件增多，税费征收工作难度加大；二是乡村干部工作作风发生变异，干群关系紧张，乡村干部逐渐失信于民。这两个因素综合起来，使得乡村社会处于一个新的大变局的前夜。这一处处充满紧张、时刻悸动不安的乡村政治生态在陈桂棣、春桃对几起震惊中央的农民负担恶性案件的叙述中得到了淋漓尽致的展现。[6]虽然当时乡村干部的中心工作被人们形象地概括为“收粮派款，刮宫引产”，但是相对于计划生育工作而言，农村税费工作涉及面更广、难度更大、牵扯更深，因而在基层工作中居于更为核心的地位。
自1980年代初期开始，中国农村蓬勃发展，乡镇企业极大地带动了农村经济。整个农村呈现出一片欣欣向荣的景象。然而，好景不长，步入20世纪90年代之后，中国农村逐步进入发展的瓶颈期。农民收入增速日益减缓，而工农产品价格剪刀差使得农民的货币支出和生活成本大大提升。与此相伴随的是，各项涉农税费指标也日渐提升，农民负担问题逐渐凸显。
吕德文曾经从乡村干部治理钉子户的角度解释了农民负担加重的原因。[7]吕德文的解释固然有一定的道理，但是，1990年代农民负担加重的原因是十分复杂的。乡镇提高三提五统收取标准也自有其苦衷。一方面，基于私的逻辑而结成的各类关系网是中国政治的一大特色，[8]乡镇政府也概莫能外，一些乡镇主要领导利用自己手中职权安插各种裙带关系户。据统计，笔者曾经调研过的桥镇政府机关工作人员总数最高时达到90多人（不包括各事业站所），至今桥镇机关里面仍有5名员工属于领导安排的关系户。由于正式编制有限，这些关系户就只能成为编外人员，他们的工资报酬不由国家财政负责，就只能通过乡镇财政自己消化。如此一来，乡镇的财政负担无形之中被加重。另一方面，通过压力型体制[9]层层分解下来的各项达标任务指标（比如普九达标、农业产业结构调整等等）需要乡镇去完成落实，而要完成任务、开展建设同样需要财政投入。无奈之下，乡镇只得通过提高三提五统和摊派费用收取标准来满足需求。[10]
另外，农业税费征收标准的制定缺乏严格的监督，也是导致农民负担加重的原因。乡镇三提五统的收取标准，是根据上一年的人均纯收入水平制订的。按规定人均负担不能超过上年人均纯收入水平的5%。乡镇为了能够多收取三提五统费，往往在数据上弄虚作假，虚报上一年的人均纯收入水平。这也是为何农民人均纯收入水平会年年快速攀升的重要原因。镇政府制订的三提五统收取标准需要报送区里批准，尽管区政府明知这些标准存在偏差，但是为了保证三提五统能够收上来，保障财政运转，他们也只得睁一只眼闭一只眼。如果区政府不批准乡镇制订的指标，或者要求降低收取标准，那么就等于减少了乡镇的财源，乡镇收取农业税费的积极性也就随之降低。若农业税费难以收上来，同样也会影响到区财政。
随着农民负担加重和钉子户的蔓延，农业税费征收面临的难度越来越大。为了完成税费收缴任务，县乡政权只能采取一级压一级的办法，将其与政绩、工资奖金和荣誉挂钩。乡镇党委政府直接将压力转嫁给村支部书记和村主任。村干部又将税费任务分解给村民小组长，以此作为考核村民小组长工作成绩的标准。如果未能完成任务目标，工资奖金就要被克扣。于是，“不管你用什么办法，任务必须完成，具体手段我不管”便成为许多乡村干部开展工作中的流行语。在这种情况下，乡村利益共同体逐渐形成，村组干部充分发挥能动性，在完成税费收取任务的同时，也为自己尽量多捞好处，较多的资源于是被乡村干部这一基层代理人阶层所吞噬了。[11]
根据以上论述可知，1990年代的乡村政治生态呈现出两个明显的特征，一是农民负担问题加重，农村税费征收工作难度日益加大；二是乡村干部工作作风发生变异，干群关系紧张，乡村干部逐渐失信于民。这一复杂的乡村政治生态在李昌平那里被凝练为“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农问题”的话语表达，[12]而问题的核心在于对乡村基层代理人的监控极其不到位。在此基础上，我们可以从两个方面来理解当时的乡村治理状况。一方面，1990年代农民负担加重，农业税费征收工作难度加大，钉子户大量产生，表明国家基础权力正在逐渐弱化，国家对民众的动员能力下降。国家权力及其基层代理人无法有效地打击钉子户，遏止钉子户的蔓延。另一方面，全能型政治体制[13]的解体，不仅使得意识形态的动员功效大大减弱，德行治理无法实施，而且使得乡村治理面临着更为严峻的基层代理人监控难题。乡村利益共同体的形成，使得国家权力更加难以有效实施对基层代理人的监控，国家基础权力也随之削弱。于20世纪初期出现的“国家政权建设内卷化”在1990年代的乡村社会得到重演。
总之，随着农民负担问题的恶化，农民增收有限，农业剩余已难以支撑农村的上层建筑体系，而钉子户的蔓延，进一步加大了农业税费征收工作难度，再加上农民流动性的增强使得义务工制度越来越难以实施，所有这些都预兆着在乡村社会延续五十年的间接治理模式逐渐式微，一场新的农村变革即将来临。
（二）直接治理模式的兴起：税改后的乡村治理新模式
进入新世纪之后，国家开始实施税费改革的浩大工程，税费改革以及其后展开的一系列农村综合配套改革措施标志着国家依托于乡村集体进行的间接治理模式的解体，而以个体权利为核心的直接治理模式逐渐兴起。
2000年，中共中央国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，通知把税费改革定位为“从根本上解决农民负担问题的一项重大举措”，标志着农民负担问题的治理从之前的例行检查等治标层面过渡到对农业税费制度本身的检讨和完善层面。[14]自2000年始，税费改革试点在安徽省全省范围内展开，其它省、自治区和直辖市也选择少数县、市进行试点。2002年4月，国务院决定新增河北、内蒙古、黑龙江等16个省市自治区试点。至2006年，全国免除农业税。
税费改革及取消农业税带来了两个问题，一是乡镇政权的运转面临困难，二是乡镇政权的职能定位问题。基于以上两个方面的考虑，精简机构、转变职能便成为税费改革后所不得不开展的工作。于是，乡镇综合配套改革也逐渐被提上议事日程。税费改革和乡镇综合配套改革的实施，标志着1990年代末以农民负担为核心的三农问题的终结。税费改革实际上是1990年代末三农问题的逻辑延续，它承接了之前中央高层对农民负担问题的认识和判断。[15]整个1990年代，沉重的农民负担问题和艰难的农业税费征收工作，不仅恶化了乡村干群关系，而且使得乡村干部深陷于税费征收的枷锁之中。乡村基层政权沦为税费征收的机器，大大分散、浪费了其治理乡村社会的精力和资源，弱化了国家基础权力。由此，如何将乡村干部从农业税费征收的枷锁中解脱出来，改善乡村治理的局面，成为让中央政府倍感焦虑的问题。在2000年发出的农村税费改革试点通知中，中央正式提出要通过税费改革将乡村干部从收粮收款中解脱出来，实现乡村基层政权转变职能、精简机构的目标。由此，税费改革不仅是国家从过去的农业支持工业、农村支撑城市的发展战略的转变，而且实质上是党和国家在新世纪启动的新一轮国家政权建设，是国家为治理乡村基层代理人、增强国家基础权力而作出的一项重大举措。国家试图通过税费改革和乡镇综合配套改革这一集权化的改革[16]削弱乡村基层政权的权力，让基层政权成为只提供服务而没有权力的服务型政府，成为贯彻落实中央政策的传声筒，以达到治理乡村基层代理人、彻底消灭“赢利型经纪”的目的。
税费改革和乡镇综合配套改革的实施，同时也表明了国家试图推动乡村治理转型的愿望。这种转型包括两个层面，一是治理理念的转型，二是治理模式的转型。在治理理念转型上面，又可分为两个方面，一是从管理到服务的转变。1990年代的乡村治理一直与管理和收费紧密相连。乡村干部与农民是管理和被管理的关系。在这种关系中，乡村干部居于主导地位，而农民则处于弱势地位。乡村干部对农民拥有管理权，同时还有向农民索取管理费用的权力。管理与被管理的关系决定了乡村干部对农民的优势地位，从而容易让乡村干部动辄对农民权益构成伤害。这也是以前乡村干部可以乱摊派加重农民负担的重要原因。