王键：美国科研体制对中国的启示

（此文发表于《科学文化评论》，2006年第6期。）

［摘 要］：美国是当今世界第一科技强国，探讨美国现有科研体制的形成过程具有特别重要的意义。从美国科研资源的配置模式和科技决策、管理体系的形成过程来看，美国科研体制具有“产权化、自由化、多元化、规范化、民主化”的总体特征。本文简要对照了中、美科研体制的形成过程及其差异，根据美国的经验提出了一些现实的建议，可能会对当前中国科研体制的改进有所裨益。

［关键词］：NGO NAS NSF 技术预见 技术评估

［中图分类号］：N01 ［文献标识码］：A ［文章编号］：

美国是当今世界第一科技强国，研究美国科研体制的现状及其形成发展的历程，都具有重要的意义和启示作用。市场经济高度发达的国家，通常具有分散式的科技资源配置模式和科技决策、管理体制，政府对科技活动的直接介入较少，美国科研体制是这类特征体现的最鲜明的例子。下面我们将从科研资源的配置模式和科技决策管理体系两个不同角度来简要介绍美国科研体制的形成过程。

一．美国科研体制概况

从历史和现状来看，美国的科研机构可以概括为四种类型：①联邦政府研究机构（又分“国有国营”型和“国有民营”型，并以后者为主） ；②工业企业研究机构；③高等院校、大学；④社会民间非营利组织 。而美国科研经费的来源，主要有三种：①政府（主要是联邦政府）；②企业；③社会民间团体（基金会）。

从历史上看，美国的科研资源配置模式并非一成不变，从投入主体来看 大致可分为四个阶段：①第一阶段以“自由放任”为特征，从美国建国到1862《莫里尔法令》的实施；在这一阶段，美国科技发展长期处于自由放任状态，科学技术水平也比较落后，政府基本上不介入科技活动。②第二阶段以“多元投入”为特征，从《莫里尔法令》实施后到二战前；1862年《莫里尔法令》的实施，使美国开始出现大批的州立大学、学院和研究机构，开辟了美国高等教育和科学研究发展的新阶段。进入这一阶段，美国开始出现四种科研机构共存、三类科研经费来源共同投入的模式。③第三阶段以“政府投入”为特征，从二战时期到70年代末80年代初；由于战争需要和科学技术在二战中起到的决定性作用，美国政府改变了以往对科技发展持有的自由放任观点。随着联邦政府认识到科技的巨大作用和美苏冷战造成的对国防、军事科技的巨大需求，以及凯恩斯主义兴起后政府对公共事务干预能力的扩张，二战后美国联邦政府取代民间基金会而成为美国科研经费来源的主要来源。④第四阶段以“企业投入”为特征，从80年代开始至今，伴随着新古典经济学的兴起和里根-撒切尔改革，美国企业对科技的投资迅速增加，美国产业界对R&D活动的投入逐渐超过了联邦政府，成为科研资源中的最大供给来源。

总的趋势是，美国科研经费的投入分布正在朝着工业企业主导型迅速发展，联邦政府不再是首要的R&D经费来源。并且进入90年代以来，其它来源（包括大学和NGO等）所占比例也较以前稳定在更高的比例水平上（5%左右）。2000年度，美国产业界实际R&D投入约为1860亿美元，约占全美 R&D实际投入的69.7%。而2000年产业界R&D使用额在全美R&D实际投入中所占份额更高达3/4左右。 从这些数据可以看出，美国经过长期的联邦政府投资活动，已经培育出良好的企业研发竞争力。

从美国的科技决策管理体系来看，并没有一个对科技决策进行统一管理的机构，历史和现状都是如此，一直保持着一种多元化、分散式体系。在一些特殊时期（如 20世纪30年代的经济危机，以及二战时期），美国政府曾经大大加强对科技活动的管理，但每当度过危机之后，美国新一届政府往往会在新形势下中止过去对科技活动的过强干预和管理活动。

1863年美国国家科学院（NAS） 的建立|过程、1884年美国参众两院成立名为“埃利森委员会”是美国早期科技决策管理体系形成过程中的重大事件。NAS的创建过程说明在美国科学界内部始终存在着两种不同的声音，一些科学家认为应该建立一个中央科学机构对美国科研活动进行管理和控制，而另一些科学家持冷漠态度，有些人认为应当维护科学界的独立和自治状态。意见的分歧最终导致NAS基本上演变成为一个荣誉团体，没有多少实际权力 。埃利森联合委员会的成立，初衷则是对公共服务部门的效率和节俭程度进行评估，这是美国历史上第一次由国会设立专门委员会来审议科技政策和科技活动。该委员会推动了美国科技界对相关问题的讨论，提出了三项基本原则，肯定了美国科研格局中的多元化结构，但也制止了对科技发展有负面影响的无政府主义思潮。 这一事件也说明美国官方已经开始认识到对科技活动进行干预是必要的，但在美国决策体系中始终存在着对政府干预活动进行限制的声音。

进入二战时期，万涅瓦•布什（Vannevar Bush）倡导的“合同制联邦主义”（Federalism by Contract）政策对美国科研体制的形成影响很大。这一政策的实质是政府自己不设研究机构，而通过签订研究合同的方式把科研任务下放到大学或私营企业。在1940年，美国政府的科研工作有70%由联邦政府自己的机构完成。而到1944年，有70%的政府科技项目，通过政府的对外合同由政府之外的组织完成。 由于这一思想的影响，美国联邦政府在加大科研投入、加强干预科技时，采用的具体途径是大力支持企业和社会民间研发力量，没有改变它的多元分散的社会结构和管理体系。布什还在1945年发表了著名报告《科学：永无止境的前沿》 ，阐述了他的“契约论” 式的线性科技发展模型，倡导政府加大对科技研发的投入，强调基础研究的重要性。布什提出了政府支持科学研究活动的四项基本原则 ，并在该部份报告的第五项原则里提出了由政府出资设立一个“国家研究基金会”（NSF）的设想，以便大力推进科学的发展，同时在科学和民主政治之间维持一种适当的关系。

1950年NSF的建立，是美国科技决策管理体系形成过程中的又一重大事件。最终获得通过的NSF议案是在科学界和美国官方之间达成的妥协，将对科学的自由追求与政府机构的责任结合在一起，决定在成立NSF之前先成立一个国家科学委员会（NSB）作为NSF的决策机构。NSB是一个主要由科学界的精英组成的机构（其成员均需由总统提名并经参议院批准），而且负责向总统推荐NSF的主任人选，这使得由科学家控制NSF的基本思想大致得以维持。NSF是目前美国行政机构中唯一的专职科技管理部门，是美国联邦政府为资助基础研究、促进科学教育、发展科技情报工作、促进国际合作而专设的独立科技管理机构。除NSF 外，美国联邦政府还设有一些科技咨询、协调机构，但准确地讲这些机构并不是联邦政府中正式设立的专职科技管理部门，而是主要用于协调美国政府各部门在不同科技方面的工作，以及在主要决策人员之间进行沟通，保证信息的畅通和决策的协调一致。近年来设立的该类机构主要有如下几个，它们分别是美国白宫科技政策办公室（OSTC）、美国国家科学技术委员会（NSTC）和美国总统科技顾问委员会（PCAST）。

迄今美国联邦政府尚无一个对科研活动进行统一决策的管理机构。美国的分权体制是将这种集中管理的职能下放到下面各级部门和社会各界。联邦政府下属的各个部门大都有涉及科技的管理机构，作为立法机构的国会两院（参院和众院）也有相应的科技决策、咨询机构，影响有关科技的立法工作。与此同时，美国科学界又具有强烈的自治传统。上述局面的形成，一方面可以归因于美国强大的市场经济传统，形成了多方竞争的长期格局；另一方面，可以归因于美国分权的政治传统和民主机制。在这种环境下，美国科学界和国家权力部门逐渐认识到两个不可避免、同时存在的问题：即官方对科技活动必须进行有力的介入和干预；但与此同时美国社会和个人的自由自治传统也必须得到维护。美国的科技决策管理体系正是在这样的两极之间所寻求的一种平衡和妥协。

综上所述，从历史和现状来看，美国的科研体制具有明显区别于其它国家的特征，这当然也和美国的国情密不可分。本文简要将其归纳为如下几个主要特征：①产权化；②自由化；③多元化；④规范化；⑤民主化。

所谓产权化，是指美国是市场经济高度发达的国家，科研体制相应地具有产权明晰的特征。在美国，产权化的具体表现是以私有化传统为代表，私有企业是美国科技活动最重要的投资者、承担者和成果占有者，也是美国R&D活动的主体。

所谓自由化，是指在美国的科研活动中非常注意维护研究人员的学术自由，强调学术界的独立自治和学术研究的独立自主，不轻易受外界因素干扰。

所谓多元化，是指在美国科研体制中存在多元化的资源配置方式、多元化的科技管理手段，也经常存在多股不同力量间的竞争和协调。同时美国又具有一个非常多元化的社会，科研力量也很多元化。联邦政府、产业界、大学和民间非政府组织都有一定的实力和资源开展科研工作，并在很大程度上是相互补充的。

所谓规范化，是指在经过相当长的时期后，美国科研体制已形成相当透明、公开的规范和制度。无论是对科研活动进行管理，还是开展研究活动的过程中，美国都已经具有相当成熟的规则可循。

所谓民主化，是指在美国的科技决策体系中，由于美国大的民主政治框架对共存的多方力量的制衡，导致每一项决策的出台都是对各方利益的协调，体现出对选民意愿的尊重和民主政治的特征。

二．中国科研体制概况

中国具有与美国差别巨大的历史和传统，当前中国的科研体制也和美国模式完全不同。在历史上，1949年之后中国曾经长期推行计划经济，与其相适应的也建立起一套计划经济下的科研体制。这方面的代表机构包括科技部、中科院和国家自然科学基金会等部门，而它们的决策模式也大都和大行政系统的集权科层模式相配套。

科技部是中国科研活动的主要管理机构和决策部门，主导中国科技发展的各种中长期规划，研究、制定各种科技政策措施，并向研究项目提供科研经费，甚至直接参与一些研究工作的实施。科技部还在中国各地方政府机构中有很多分支机构，并作为科技管理系统的最高机构管理各地方机构的决策。中科院则是中国最主要的科研机构之一，它下面也有很多分支机构，分布在全国各地。中科院系统主要是具体实施获得的科研课题和项目，是研究力量的主要提供者。

国家自然科学基金会成立较晚，于1986年成立。它的前身是中国科学院基金局。成立之初它曾挂在科技部下面，直到2000年才独立出来，成为国务院下一个直属机构。成立这个机构的主要目的是负责管理国家自然科学基金，以支持基础研究和自由探索。与上面两个机构不同的一点是，国家自然科学基金会采用的是同行评议体系和科研人员自主申报立项的模式。国家自然科学基金会资金来源主要是中央财政科学事业费预算拨款，以及一小部分社会捐助。但它提供的资金数目要比科技部和中科院少，2003年度获财政拨款22亿人民币，约占全国基础科研投入的20%。

此外，中国科研体制中还有大量的高校和企业。但这些高校和企业绝大多数都是国有的，其中具备较强科研实力和影响科技决策能力的佼佼者，更无一例外都是公立大学和国有企业。从这一格局可以看出，中国科研体制是和美国完全不同的中央集中式体系。在科研经费的投入、科研管理和决策过程中，政府机构（中央政府）拥有绝对的优势。

在基础研究领域，1987年的数据表明：中科院获得的基础研究经费中有84.3%是来自于政府拨款，同期全国高校的相应数字是86%。

表1：1987年中国科研组织基础研究经费的主要来源[13]

机构/资金 政府拨款 其它 合计

中科院 84.3% 15.7% 100%

全国高校 86% 14% 100%

自80年代以来，经过20多年改革，中国科研体制已经发生了很大的变化。根据《中国科技统计年鉴》公布的数字，从1992年开始，中国政府科研投入在国内 R&D总投入中所占比例已开始低于企业投入所占比例。另据科技部官员公布的数据，迄今全国已有近1000家（中央370多家，地方660多家）技术开发类科研机构，通过转为企业或进入企业等方式向企业化转制，