陈志敏：全球多层治理中地方政府与国际组织的相互关系研究

【摘要】在全球化和地方化共同发展的今天，地方政府和国际组织之间的关系正在得到不断发展，从而形成一个包含国际组织、国家政府和地方政府在内的全球多层治理体系。本文把国际组织分为规制型国际组织和推广型国际组织两大类，以探讨它们与地方政府之间的相互关系。这种关系不是革命性的，尚不构成对国家体系在世界政治的核心主导地位的挑战。但对这类新关系的理解，有助于我们对当今的全球多层治理体系有一个更加全面的认识。

【关键词】次区域合作，机制，地方政府，多边外交

中图分类号：D813文献标识码：A文章编号：1005-4812（2008）06-0006-15

一、从“新中世纪主义”到全球多层治理

在本文中，我们使用了广义上的地方政府概念：地方政府是指那些只在一国局部领土上行使管辖权的政府，即所有在中央政府以下的各级政府。它包括了单一制国家中的各级地方政府、联邦制国家中的联邦成员单位（如美国的州、加拿大的省、德国的州等）以及州省以下的各级地方政府。[1]使用广义地方政府概念只是出于在中国语境下更为便利的考虑，其含义在本文中与国际语境下的“次国家政府”概念相同。

地方政府承担本地的日常公共服务和促进地方社会经济发展的功能。在20世纪70年代以来世界各国普遍走向分权化的背景下，无论是在联邦制还是在单一制国家中，地方政府都获得了更多的地方事务管理权力和责任。地方政府必须从地方、国家和国际上寻找帮助本地发展的资源，营造对本地发展有利的法律、政策环境和相应的制度架构，培育有国际竞争力的产业，追求可持续发展。

另一方面，全球化所带来的国际关系组织化正在改变地方发展的国际环境。政府间国际组织和国际规制的影响也日益深入到地方的层面。王铁崖主编的《国际法》将政府间国际组织定义为“由两个以上的国家组成的一种国家联盟或国家联合体，是由其成员国政府通过符合国际法的协议而创立的，并且具有常设体系或机构，其宗旨是依靠成员国间的合作来谋求符合共同利益的目标。”[2]在实践中，

国际组织的国际法定义只是关于国际组织的一种定义。它基本上对应于国际协会联盟（UIA）所界定的协会性政府间国际组织。不同的是，国际协会联盟认为国际组织必须有三个或以上的成员组成。按UIA的归类标准，协会性政府间国际组织，如国际组织联盟、普遍性国际组织、洲际性国际组织、地区性国际组织，在2005年共有246个，它们是所有国际组织中最为重要的组成部分。协定性国际组织中的大多数成立于二次世界大战后，具有地区性、成员较少、功能单一等特点。欧洲是协定性国际组织最密集的地区。

除了这些严格意义上的国际组织外，UIA也将一部分不具备独立法人地位的组织划入政府间组织的范畴，如表现为国家间定期会议的论坛性组织（如77国集团）、协定性国际组织的辅助机构和内部机构（如联合国开发计划署）、国际多边条约的执行机构（如从属于海洋法公约的国际海洋法法庭、从属于公民政治权利国际公约的人权事务委员会）。

在国际关系理论中，新中世纪主义是较早意识到地方政府和国际组织可能展开互动的理论。在中世纪的西方基督教世界体系中，君主或国家都不是主权者，它们必须同低于自己的诸侯、城市和高于自己的教皇以及神圣罗马皇帝共同分享权力。在赫德利・布尔看来，新中世纪主义，即“一个现代和世俗的、类似于中世纪西方基督教世界那样的世界政治组织形式”，或者“一个权力重叠和效忠对象多样化的体系”，是当今世界取代主权国家体系的一种可能的世界政治组织形式。他提出：“假如现代国家要同地区性和世界性的权威以及次国家或次民族的权威一起分享对本国民众的管辖权，以至于使得主权概念失去意义，那么一种新中世纪形式的世界政治秩序就可能产生了”。[3]

虽然布尔不认为国家体系将被取代，但布尔提出，我们可以把世界政治体系理解为一个世界性的互动网络，它不仅包括国家，也包括在国家“之上”或在国家“之下”的政治行为体。国际组织不仅仅是国家政策的体现，而且，一国内部的政治集团也不仅仅是通过影响本国的对外政策来影响世界政治的。它们可能同其他国家的政治集团发生关系，同外国政府发生关系，或可能直接同国际组织发生关系。这种世界政治的分析视角有自己的优点，因为它超越了国际关系研究和国内政治研究之间的界限，把注意力放在全球体系上，而国际体系和国内政治体系都是全球政治体系的组成部分。[4]

布尔关于新中世纪主义的讨论有其一定的启发意义。马克斯和胡格在关于欧盟多层治理的讨论中也曾谈到，欧洲一体化的发展使欧洲具有了某些中世纪秩序的特征。他们认为，“多重合法权威领域和由此产生的个人多重政治认同，而不是排他性的政治认同，是封建政治秩序和（当前的）欧洲政治秩序的共同特征。”[5]在欧洲之外更为广阔的世界范围内，如同俞正等人指出的，考虑到过去二三十年国际体系的明显削弱，边界模糊了，权威来源不清晰了，国家被迫和其他行为体分享权力，它们排他性地享有民众的政治忠诚的地位也被削弱了，新中世纪范式一词，可以给我们思考国际关系发展提供很多启示。[6]

从1950年提出的欧洲煤钢联营倡议开始，经过半个多世纪的发展，欧洲已经出现了一个具有超国家特性的区域集团。对于如何理解正在形成中的欧盟政治形态，政府间主义认为一体化是国家领导人对相互依存等因素所带来的机会和挑战的理性适应，是民族国家拯救自己的途径；新功能主义或超国家主义则认为，欧洲层面超国家特性的出现和加强，如欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院权力的不断扩大，将使一体化最终超越民族国家。进入20世纪90年代后，马克斯、胡格等学者认为，不能仅仅从国家和欧盟两个层面的互动来思考欧盟的政治形态。和新中世纪主义一样，他们主张应关注在国家之下的行为者在其中的作用。通过对欧盟地区政策的研究，他们发现，要充分理解欧盟政治的新形态，必须考虑与一体化相伴相随的地方化现象，认识到国家权力在向上移交的同时也存在着向下下放的趋势。不过，对于这种具有一定新中世纪主义特征的欧盟新政治形态，他们认为应该给予一个更加直截了当的名称，这就是“多层治理”。

多层治理理论强调在欧盟已出现了一套重叠和多层的政策网络，其中，国家政府、超国家机构和次国家政府都是这一多层治理中的行为者：“没有一个核心的权威中心。相反，在权威的多个层面上的政府欧盟的、国家政府和次国家政府组成政策的协作网络。此一关系的特征是相互依赖对方的资源，而不是对稀缺资源的竞争。”[7]在他们的多层治理模式中，随着欧盟超国家机构的发展，以及它们的权限日益扩展到次国家或地方政府的权职领域，在越来越多的政策领域，如在欧盟的地区政策中，政治行为者当中的任何一个都不掌握排他性的管辖权。在一个相互连结的政治舞台中，对结果施加影响的能力日益分散在次国家、国家和超国家行为者之间，由它们所分享，而不被各成员国的政府所垄断。更进一步，马克斯等人还将欧盟的决策过程分成几个阶段：政策提出阶段、决策阶段、实施阶段和裁决阶段，以便更加细致地揭示各层行为者在欧盟治理过程中的作用。马克斯等人认为，在事关次国家政府职权的政策领域中，虽然国家和超国家行为者在政策决策和裁决阶段仍然占据主导，但在政策提出阶段，次国家行为者和国家、超国家行为者一样具有影响，作为次国家政府代言人的欧盟地区委员会和单个次国家政府都通过制度化的或非制度化的渠道试图对欧盟议程的确定、政策的提出施加影响。在政策贯彻落实阶段，次国家政府的作用则更为显著。[8]

多层治理理论虽然基于欧洲的经验，但也在一定程度上反映了全球层面的一般趋势，可以和全球治理的理论相结合，从而形成一个全球多层治理的分析框架，来观照全球范围内各国地方政府与国际组织的关系。关于全球治理，俞可平认为，“全球治理反映这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权力。政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。各国政府不再有垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会团体，它们结合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会的调节形式。”[9]詹姆斯・罗西瑙的“全球治理”视角则明确指出了亚国家或次国家层次的重要性：“应当彻底改变事事与领土相关的看法，对治理时间向度的重视程度要不亚于空间向度，要把权威向亚国家、跨国、非政府的层次转移看作正常变化，而且要在治理的所有层次上突出边界的渗透性”[10]。也就是说，在当今世界，而不仅仅在具有超国家特性的欧盟，权威的分散化已经成为一个普遍现象。权威的分散发生在三个向度，向上转移至各种政府间国际组织，向下下放给次国家或地方政府，向外放权给社会性行为者，如国内或跨国的企业和社会团体。因此，从全球治理的角度而言，活跃在各个层次的行为者必须共同合作，来实现各自的治理目标。

当然，在讨论全球多层治理时，我们既要考虑全球和欧盟多层治理的共通性，也要关注其差异。首先，在全球多层治理中，存在着一些与欧盟类似的、为各国及其地方政府创立规制的国际组织，但这些组织绝大多数不具备欧盟那样的超国家特性。这意味着，一些国际组织，如世界贸易组织（WTO）和国际劳工组织，已经形成了规范各国及其地方政府行为的国际规制，从而催生出地方政府与这类国际组织的关系。但由于超国家特性的缺失，在大多数情况下，国际规制的制定需要各国的合意，而在各国及其地方的贯彻更多依赖各国及其地方政府的自愿配合，而缺少各种外部强制的手段。由于拥有具备一定超国家特性的争端解决机制，WTO是这类规制型国际组织的少数例外之一。

其次，国内事务与国际事务界限的模糊化是全球和欧盟多层治理的共通现象，但在欧盟内部表现更为明显。内外事务界限的模糊化促使国家政府放松对地方政府与国际组织交往的限制，便利了地方国际连接的发展。但是，只有在欧盟内部才形成了独特的“欧盟内部政策”观念，以区别于一般的外交政策和国内政策。[11]欧盟内部事务和政策的出现，使希望垄断本国对外事务的中央政府可以把欧盟事务当作一种特殊的国际事务来看待，从而对本国次国家政府参与欧盟事务表现出较为宽松的态度。而在其他地区，各国政府为了保障国家政府对本国对外事务的主导权，对地方政府和国际组织的交往仍有较多的控制。地方政府和国际组织的交往要么需要通过国家政府来进行，要么需要得到国家政府的明示或默示的认可。

第三，大量的国际组织仍然以推广某一使命为宗旨，而不是像欧盟那样主要以创立欧盟规制为主要任务。奥兰・杨在讨论国际制度的任务时曾提出，一个国际体制可以执行管制的、程序的、项目的和开发的任务，或者这些任务的不同组合。管制体制主要是建立和颁布规则和行为规范。程序体制的目标是为体制成员提供一种机制，使它们得以对在体制规定范围内发生的问题采取集体或共同的行动。项目体制至少部分地是为了把资源集中起来，实施由于这样或那样的原因因而无法由各个成员单独执行的项目。开发体制主要是开发出未曾有过的独特的社会实践，多数成功的体制都以一个观念为中心，它们的运行就是为了传播这种观念。[12]杨的任务分类是从体制或组织成员的角度来进行的。由于地方政府通常不直接参与国际组织的内部活动，而主要在外部和国际组织发生关系，本文将把国际组织依据其任务仅分为规制型国际组织和推广型国际组织两大类，来思考地方政府与国际组织的关系。其中，规制型国际组织对应于具有组织形式的管制体制，而推广型国际组织则涵盖了具有组织形式的程序体制、项目体制和开发体制。

二、地方政府与规制型国际组织

国际规制在过去调整的通常是国家之间的政治、经济、文化交往等各方面的关系，而不是各国内部事务。1919年成立的国际劳工组织是早期国际组织的一个异数。从成立伊始，国际劳工组织就发起制定了一系列国际公约和建议书，逐步确立了一个相对完整的国际劳工标准体系，覆盖了劳工领域内的所有实际问题。这些国际劳工标准带有明显的“国内性”，都是以调整成员国国内劳动关系为目标的，如限制工作时间、改善劳动条件、确定最低工资、调整劳动关系、保障工会权利等。可以说，“国际劳工标准的使用范围基本上限于各成员国内部，对成员国的劳动立法起规范、指导和参考作用。”[13]

如果说国际劳工组织在制定涉及国内事务的国际规制方面起步较早，