李景治：从政治领导到政治管理

摘要：我国执政党面临许多新情况、新问题,对社会的领导功能应当由一般性政治领导发展为规范的政治管理。政治管理是充分满足公民政治要求、努力捍卫公民政治权利、不断扩大并合理分配政治资源、有效维护政治秩序与政治安全的过程及制度安排。加强政治管理的重点是完善对城市流动人口、新兴社会阶层的政治管理,改进城乡传统领域的政治管理,强化政治危机管理。应当改革与完善相关的制度、体制和法规,特别是改革户籍制度,完善《社会团体登记管理条例》,探索农民和农村组织的新形式,健全政治危机管理体制。

关键词：执政党；政治领导；政治管理；制度建设

随着改革的深化和经济结构、社会结构以及阶级阶层结构的变化,执政党对社会政治生活的组织领导工作面临着许多前所未有的新情况、新问题,需要进一步改革和完善领导方式。当前最重要的就是把一般性的政治领导发展为规范化的政治管理,并从战略的高度对政治管理的问题进行研究和部署。

一

中国共产党是中国人民的解放事业和社会主义建设事业的领导力量。新中国成立前,其主要任务是领导中国人民及人民军队夺取政权,实现中华民族的解放,就此而言,可以称其为革命党。新中国成立后,其主要任务是掌握政权,并运用国家权力领导中国人民进行社会主义建设,就此而言,可以称其为执政党。执政党具有两大功能:一是领导国家,包括国家权力机关、行政机关和执法机关;二是领导社会,包括城乡全体人民群众。近年来,我们着力推动党的功能由革命党向执政党转变,强调加强执政党建设。正如中共十七大报告所指出的:“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家”[1](P28)。目前,我们关注的焦点是党对国家的领导,而对于党对社会的领导则关注不够,缺乏必要的研究。执政党对社会的领导,实际上是一个政治管理问题。仅仅从领导与被领导的角度研究党与社会的关系显然已跟不上时代发展的步伐,难以面对新的挑战。执政党对社会的领导功能应当由一般性政治领导发展为政治管理。这是执政党执政理念的转变,也是其执政方式的改革、相关体制的完善。政治领导所强调的是执政党在国家与社会生活中的地位,而政治管理则强调执政党在社会中的政治功能;执政党的政治领导地位是一项必须坚持的基本政治原则,而政治管理所涉及的主要是具体的方式、方法;执政党的政治领导地位只能加强、不可改变,而政治管理则需要不断改进和完―101―善;执政党的政治领导是宏观的制度规定,而政治管理则是具体的操作规范。

当前执政党对社会的领导和管理面临着以下几个方面的新情况和新问题:

――经济结构和产业结构的调整。随着改革的深化和社会主义市场经济的发展,传统的国有企业发生了巨大变化。一些涉及国家经济命脉和国计民生的大型国有企业逐渐完成了现代公司制的改造,其中相当一部分成为股份制的上市公司。其基本的领导体制,包括党与企业的关系,企业内部党委的地位、作用,党的组织架构没有出现根本性的变化,执政党的政治管理方式、组织保障体系依然可以发挥作用,但今后也面临着进一步改革和完善的问题。随着中央抓大放小政策的实施,一些中小型国有企业逐渐转变为私营或合营的企业。与此同时,外资企业和新增的私营企业迅速发展,吸纳了众多的员工。在非国有企业就业的员工人数占企业总人数的60%以上,已超过在国有企业就业的员工人数。而在绝大多数非国有企业中都没有建立起政治管理所赖以依托的共产党组织以及工青妇等社会团体。政治管理如何进行是一个新的情况。

――事业单位政治生态的变动。在新时期,事业单位的员工尤其是青年员工的政治诉求及政治利益呈现出多元化的趋势。加入共产党,争取组织的信任与重用,已经不是个人政治发展的唯一选项。传统的领导与被领导、组织决定与个人服从观念的淡化,使传统的政治管理面临新的挑战。

――新社会阶层的崛起。新社会阶层除了私营企业家,还包括非国有企业特别是外资企业和大型私营企业的中高层管理人员,金融、信息等新兴服务行业的从业人员,科技、教育、医疗、卫生等领域的自由职业者等。这一群体人数大量增加。他们有的是从原有的企事业单位分离出来的,有的是走出学校大门直接进入相关领域的。不管哪种情况,他们中的绝大多数都成为政治自由人,与工作单位的关系是一种单纯的经济契约关系,双向选择,来去自由,政治上不存在领导和被领导的关系。单位对员工基本没有政治约束力,员工在政治上对单位也不承担政治责任。员工之间都是相互独立的个体,除了从属于不同的业务部门,没有政治组织把他们联系、组织在一起。也就是说,他们已经脱离了原有的政治管理体系,似乎也走出了共产党以及工青妇等社会团体的视野,对其如何进行政治管理是一个新问题。一方面,他们缺少畅通的渠道进行政治参与;另一方面,党和政府也缺少赖以依托的新平台对他们进行有效的政治管理。

――社区的兴起。改革开放以前,城市的住房都是由国家通过单位统一分配给职工。随着住房制度的改革,福利分房已不复存在,住宅逐渐商品化,大量新兴的住宅小区建成。人们通过市场买房居住,从而成为住宅小区的一员。这种住宅小区不同于传统的单位家属院,其成员来自五湖四海,并不都属于某一单位。小区的居民一部分是企事业单位的职工及其离退休人员,另一部分来自社会的各个方面,包括相当数量的外来人员。这些小区成为新兴社区的重要组成部分。这里的政治管理如何进行无疑是一个新的考验。

――农村政治情况的变化。农村的变化没有城市这么突出,其政治管理依然可以通过传统方式进行,但也面临着一些新的情况需要应对,政治管理的方式、方法也需要进一步改善。例如,农村都已普遍实行村民自治,即通过直接选举的方式产生新的村委会,改变了以往由乡党委决定村委会人选的传统做法。这样就产生了两个问题:一是通过直接选举产生的村委会能否接受和积极推进来自乡党委的政治管理?二是村委会和村党支部的关系,究竟谁是当地的最高领导和政治管理的主体?政治管理的一些具体任务由谁来落实?一般意义上讲,村委会应该接受党支部的领导,并由党支部来承担政治管理的主要功能。但实际上,不少地方村委会并不愿意接受党支部的领导,而党支部又往往习惯于坚持传统的方法,直接干预村委会的正常工作,使两委关系产生矛盾乃至冲突,从而影响了农村的政治管理工作。

――城市流动人口的剧增。城市流动人口的主体是农民工,总数量超过一亿人。这一群体实际上处在政治管理的盲区。一方面,他们的政治积极性和创造性没有得到充分发挥,处于国家政治生活的边缘,其基本的政治权利得不到保障;另一方面,这一群体又往往游离于政治管理的体系之外,致使社会稳定性和政治安全性都不同程度―102―地受到影响。他们遇到的一些困难、问题,例如拖欠工资、基本生活缺乏保障、劳资关系紧张、重大工伤事故等经济社会层面的问题,由于缺乏缓解和疏导机制,极易演化为涉及地方政府的政治矛盾和冲突。

――政治取向的多元化趋势。在外资企业、中外合资企业、大学科研机构以及与国外联系较为密切的机构等青年知识精英相对集中的地方,西方意识形态、价值观念和政治制度的影响呈现扩大的趋势,由此带来政治取向和意识形态选择的多元化趋势,也使我们的政治管理面临新的挑战。

――突发性事件时有发生。改革进程中新旧体制的矛盾,社会发展中各种利益关系的冲突,企业和开发商侵害员工的合法权益,地方政府在涉及群众切身利益的问题上处理不当、处理不公,地方黑恶势力猖狂为害等,都可能引起突发性事件。“藏独”、“疆独”等民族分裂势力以及宗教极端势力不断挑起事端乃至发动恐怖袭击活动,也会导致各种突发性事件。西方敌对势力可能利用这些事件,煽动民众,制造事端乃至大规模政治危机,对我国进行分化、“西化”。这无疑使我们的政治管理工作面临巨大压力。

上述情况的出现,一方面,使大量的公民脱离政治管理体系而无法正常地行使公民的政治参与权利,包括选举权、被选举权、知情权,其政治积极性和创造性难以充分地调动起来;另一方面,由于很难准确地把握和预测其政治诉求和动向并加以疏导,使国家的政治安全和制度安全存在隐患。因此,有必要通过发展并不断完善政治管理来解决这些问题。

二

政治管理是充分满足公民政治要求、努力捍卫公民政治权利、不断扩大并合理分配政治资源、有效维护政治秩序与政治安全的过程及制度安排。政治管理的基本功能是为公民的政治生活提供服务,进行疏导和规范。政治管理的目标是最大限度激发和维护全体公民的政治积极性、主动性和创造性,实现社会政治生活民主与国家政治安全的协调统一。

由于公民的政治生活与社会生活密切相关,所以政治管理与社会管理难以截然分开。社会管理可以理解为,充分满足公众社会需要、努力捍卫公民社会权力、不断扩大并合理分配社会资源、有效维护社会秩序与安全的过程及制度安排。研究政治管理不能不涉及社会管理的一些问题。例如,户籍制度属于社会管理的范畴,但因其直接影响城市流动人口的政治参与和政治权力的维护,因而又涉及政治管理问题。搞好社会管理是搞好政治管理的基础和条件。

必须看到,中西方政治管理的情况不同。西方国家的政治管理是通过国家与社会两个层面进行的。国家的功能主要是通过立法、执法提供政治资源,保障公民政治权利,规范公民政治行为。而政党及其他社会团体也承担一定的政治管理功能。这种政治管理是建立在公民独立、自主和自愿参与的基础上的,政党及其他社会团体通过组织选举及其他形式的活动促进公民政治参与及其政治权利的实现。其工作是独立的、民间的,不受政府的直接支配和干预。执政党不是以政府代表、领导者的身份,而是以普通社会组织的身份,和其他政党和社会团体一样,平等地参与政治管理工作,公平地展开竞争,合法地获取政治资源。执政党同其他政党和社会团体不存在领导和被领导的关系,也不享有任何特权,不能超越法定的范围,动用国家资源支持其工作。政治管理是多元的,不同意识形态和政治观念的政党和社会团体都按照自身的理念和行为方式来参与政治管理。政治管理的方式是多样的,既包括大规模组织选举和静坐、游行示威等政治抗议活动,也包括经常性的政治组织、政治动员及其自身组织的发展。

中西方国情与社会政治制度不同,政治管理模式也不一样。我们可借鉴西方国家的一些好的做法,但不能全盘照搬西方的政治管理模式。在我国,执政党以国家领导和社会领导的双重身份参与政治管理,是政治管理的主体和领导者。执政党一方面直接依靠自身的各级组织及其社会团体对社会发挥政治管理功能;另一方面通过人大、政府和执法机关,以立法、执法和行政管理的方式推进政治管理工作。充分利用我国的制度优势和执政党的有利条件,促使这两方面工作相互配合、相互促进、有机结合,实现政治管理经常化、法制化和规范化,是加强和完善政治管理工作的方向和主要任务。

当前,我们应当重点研究和解决以下几个问题:

1 健全对城市流动人口的政治管理

城市流动人口的主体是离开农村到城市就业和生活的农民工,也包括城市之间的人员交流。这一群体又是以青壮年为主体,应是社会政治参与和国家政治生活当中非常重要的人群。但他们离开农村或者离开户籍所在的城镇就几乎失去了政治参与的机会,其作为政治人的社会角色也几乎为社会所遗忘。原户籍所在地的各项政治活动尤其是民主选举,包括村民自治和居民自治组织的选举和地方人民代表的选举,由于他们长期在外工作和生活,不了解具体情况以及操作层面的困难而很难参加。由于传统社会管理体制和政治管理体制存在的弊端,他们又很难参与当地的民主选举及其他的政治活动,其政治的参与权、知情权、诉求权难以得到保证。

加强这方面的政治管理,要注意:

(1)逐步改革城市民主选举办法,接纳和吸引流动人口参加城市的民主选举,努力提高其政治参与程度。

城市流动人口作为共和国的公民,应当享有与其他公民平等的选举权和被选举权以及其他政治参与权利。因此,我们必须改革和完善政治管理工作,解决上述问题。可喜的是,一些城市已经进行了有益的探索和制度创新,出台了一些新政策和新规定,明确了城市流动人口在当地享有选举权和被选举权。有的城市制定了城市流动人口参与选举以及产生人大代表候选人的具体办法。浙江、湖北、广东等省的部分地区已经进行了试点。2001年以来,浙江义乌、温州、宁波,