施正锋：台湾1997年宪政改革的政治分析

众所周知，宪法的制定很明显的是政治行为。

在国民党与民进党联手、新党消极抗议之下，第4次修宪于1997年7月18日完成，达到了冻省及中央政府体制调整的目标，进入“中华民国第二共和”。

本研究首先试图要探讨的是此回修宪的政治背景何在？我们将分别从政党政治生态、政府无能、及政党组织着手。其次，我们要探讨的是主要的宪政争议为何？我们进而归纳在各政党的认知里，他们各自追求的宪改目标为何？各自的策略为何？进而评估这回宪改的得失为何？最后，我们在结论将指出未来的可行方向，并提出另类的规范性(normative)建议──大幅度的修宪（或制宪）应该有人民的广泛参与。

在尚未进入正文之前，我们有必要先铺陈本研究的途径(approach)。我们以为宪政改革不是单纯的宪法法理问题，因此必须从整个政治体的剖析来着手，否则不免有盲人摸象之憾。

在这个基本认识之下，宪政体系的设计必须同时考量三个交互影响的层面(Elazar， 1990)：政治制度的配置（含宪政、政党、及选举制度），政治权力的分配（包括选举或党内派系互动）、及理念或价值观的实践（比如效率或代表性孰重、族群多元与国家整合的兼顾）。

在这样的安排之下，我们进一步援引“新制度论”(new institu-tionalism)来了解政治人物的行为：政治制度界定了他们的理性，从而决定了他们的政治行为，因此，宪政体制以及其他政治制度的设计，可以视为菁英进行权力斗争的竞技场。

政党政治的生态

1997年台湾的政党体系正面临急遽的转型，三大党的国会实力大致是4：2：1，呈现出一大、一中、一小的态势，然而，政党刻意模糊其诉求以扩张选票，尤以1995年年底的三届立委为甚，对许多选民来看，三党分别高举的“捍卫中华民国”、“中华民国在台湾”、“中华民国式的台湾独立”并无多大差别，造成传统的政党认同逐渐失去吸引力。而民进党与新党在1996年又三番两次飞象过河般合作，除了造成分别支持统、独的选民顿时不知所措外，更加速政党认同的式微，选民的疏离感日益高涨是可以预期的。

中国国民党是源自中国的流亡政党。在过去，它的体质近似于苏联的列宁式共产党，试图以一套意识型态来支配整个社会。又由于这个独一无二的党控制一切国家机器，学术上称为党国体制(party-state)，即一般所谓的“以党领政”[1] 。

李登辉大致上掌有党机器，算是学理上所谓的“旁系出走政党”(lateral seceding party)(di Palma，1990)。为了防止政权面临瓦解的危机，李开始以局部性的自由化改革来进行转进，不仅破坏国民党的领导阶层，又与旧有政权的残余势力以及其忠贞党员划清界限。在形式上，李登辉仍然高举中华民国的看板，实际上却不想背着原有体制的包袱[2]。由于尝试把国民党改头换面成为美国式的选举机器，并且试图走出旧有政治体制的阴影，这个本土化的政党因此触怒死硬派，被视为出卖国民党。

面对充满敌意的旧势力，李登辉拉拢残留在党与国家机器内的“外省人”，与宋楚瑜、李元簇、王作荣、钱复、徐立德、马英九等少数旧核心份子进行实质的“族群协和”(consociationalism)，也就是王作荣所谓的“由台湾人主导与外省人共同统治与当家”。他并且积极透过民意代表的选举来与本土的地方派系与财团结盟，同时也相当有默契地不断与民进党配合，比如对付郝柏村、以及连战的行政院长同意权。他排除新党而公开与民进党合作，希冀以台湾的民主化来巩固其政治权力。

民主进步党原先承续党外时代的抗争精神，是岛内各路反对国民党势力的松散结盟。由于其成员多为本土人士，因此一向被视为“台湾人的政党”，是台湾人团结的象征。同时，它在1991年抢先通过『台独党纲』，确认台湾独立的诉求；它又打着关怀弱势、打击不义外来政权的旗帜，令人觉得它在道德上高人一等，是主导社会改造的良心。

民进党一向以社会动员来挑战国民党政权[3]，藉之来累积政治资源，因而逐渐能取得中华民国体制内的三分之一国会席次。不过，由于选举的参与容易带来政党的驯化，再加上这些席次并非如民进党原先所期待的线性般成长，民进党人士开始踌躇不决，对自己的认同有所怀疑。首先，台独的诉求似乎在短期内换不到选票；而社会改造也不是像初期只要喊口号、或是收编几个社会运动领袖即一蹴可即，必须经过长期的耕耘才有可能把神话变现实；而李登辉的“台湾人的总统”不可避免地侵蚀民进党具有台湾人意识的支持者。这时的民进党不免急功近利，开始在台独的意识型态上作妥协，以迎合想像中的中间选民。

在策略上，它骤然发现合纵连横的重要[4]，不惜与意识型态南辕北辙的新党进行“大和解”。原先，民进党是要“进入体制去反体制”，目标是取代国民党执政。到了1995年年底立委选举，民进党为了加速圆执政的梦，急欲与国民党组联合内阁，强力推销“全民内阁”选举主轴，附和新党提出的“三党不过半”诉求，希冀以大联合内阁(grand coalition)的正当性入阁；待国民党勉强获得过半席次后，民进党为了与新党结合对付国民党，又以“族群和解”的大帽子来合理化其“大联合政府”的诉求，拐弯抹角不过是圆入阁之梦。它在1996年又大声疾呼台海危机而须组联合政府，说穿了还是为了入阁罢了。

在面对民间资源取得日渐困难之际，建国党复于1996年出现，缺乏自信的民进党倍感传统的台独支持者可能会大量流失，自然会思考如何救亡图存，干脆向拥有无限资源的国家靠拢。这时，恰逢李登辉面对党内异议份子的掣肘而无力进行进一步权力巩固，民进党见机投和，因此有1996年年底的“国家发展会议”，为1997年的宪改铺路。由此看来，如果说此时民进党已全心全意拥抱中华民国体制是言过其实的话，不如说它并不太反对已有的体制。

新党的全名是中华新党，它的主要成员是原来国民党政权中的核心份子与效劳旧政权的军特势力，可以算是正统的国民党。他们是在1993年国民党举行14全第一次大会后哗变，在新国民党连线的领衔下分道扬镳而去(extrication)。新党表面要求作体制改革[5]，试图漂白自己，其实，他并不能忘怀其原有的特权，也不反对旧有的体制，因为这是他们权力的来源，我们甚至可以说新党的目标，是如何恢复旧体制，以及如何保有(或夺取)排他性既得利益[6]。

由于新党尚属都会区小党，外省族群属性又强，社会支持的基础薄弱，自然在国发会及此回的宪改有局外人的无力感。对他们充满乡愁般的情感来说，中华民国宪法是法统的一部分，不容任何更易；而在实际上的政治运作上，他们主张的“回归宪法”是朝纯粹内阁制来走，除了要把李登辉架空为虚尊元首外，也认为内阁制有利小党的发展，因此把任何远离内阁制的倾向诠释为大逆不道的“毁宪”、“制宪”。

这种混沌未清的情况，其实蕴涵着三个环环相扣的机制：首先，最根本的是政党内部(intra-party)都正在重新界定自己的目标与所追求的利益，也就是寻找自我的认同；其次才是令人眼花撩乱的政党间(inter-party)合纵连横；而选民最关心的则是自己与政党间的关系如何作调整(realignment)。这三者的总合则决定了台湾未来政党制度的重新建构与政治体制的走向。

政府无能

虽然经过1991年二届国大选举、1992年二届立委选举、一直到1996年总统直选，民心望治，但是政治场域里的表现毕竟与民间的期待有相当的距离。民众面对的政治现实是一个有民意却无力掌控行政部门的总统，一个顾盼自雄却又角色不清的国会，以及几个组织散漫而又急于进行寡头垄断的政党，这些是1997年宪改必须面对的挑战。大体而言，我们可以把诸多政治乱象归纳成两大项：政府无能，以及政党政治不健全。任何宪政改革必须正视这些政治现实。

政府无能可以分别从国会与行政部门来观察。首先摆在选民眼前的是一个意气风发而又自我专断的立法院，它一方面亟思摆脱行政部门的支配，同时又不断以各种诉求，比如内造政党的必要性，来抗拒党中央的节制。

台湾的强势国会有其历史背景。在过去，少数党外立委凭藉言论免责权对国民党政权大加挞伐，民主的香火得以苟延残喘。十年来的民进党大致上也是靠立委挑衅式的问政风格，配合质询权来突显国民党政府颟顸无能，同时不忘以公职来拓展其资源。可见国会有其对民主化的贡献。

由于台湾并非采取纯粹内阁制，政务官不需先要取得国会议员的身份，中央部会首长长年不食人间烟火，甚少有竞选经验者；相较之下，中央民代虽非身经百战，但至少经历大小选战的洗礼。台湾社会甚至已发展出一种崭新的价值观，如果肯定一个人，就建议他去选立委，视之为出人头地的象征。可惜国会议员的自我定位不清，因循传统民代对地方利益的重视，而选民的期许也仍留在选区服务的层次。

在这种国会至上的政治文化之下，不管执政党或在野党的中央民代难免挟选票自重，164个立委俨然分裂成164个党，那里会把行政部门看在眼里？在这种过度议会化的脉络之下，任何削弱国会权限的宪改主张都会被视为不可行。因此，原本朝野大致有共识要废除的国大竟然无形中被参议院化，无怪乎国会权限被牵制的总统制诉求被束之高阁。

就行政部门来看，执政党无法有力推动政策，除了人谋不臧[7]、以及总统权限不清外，主因在执政党未能有效掌握国会的过半支持。由于国民党党纪不彰，此时的国民党政权在实质上是一个国会席次不过半的少数政府。

政党组织积弱

真正治丝而棼的是现实面上政党内部的组织问题。台湾的政党政治未上轨道，各党在组织上都不能算强韧有力(weak party)，对内缺乏铿锵绵密的理念来凝聚党内菁英，无法发挥政党应有的整合(aggregate)功能[8]，对外作战当然就会出现党纪不彰的窘态。

李登辉是在1988年因蒋经国未及安排接班人而逝，得以继任总统与国民党主席，从此国民党内部政争不断。先是在1990年的国民党临中全会上，有党总统候选人起立派与票选派之争。在1992年的13届三中全会上，因总统选举的方式而有主流派“公民直选”与非主流派“委任直选”的冲突，两派水火不容。非主流派在1993年的14全第一次大会上又因当然代表的设置而遭整肃，两派遂宣告正式分裂。到了1995年14全第二次大会上，主流派主张以党代表推举党的总统候选人，用来压制非主流坚持的党员直选，造成实质的清党。

以国民党来说，虽然原有威权组织在李登辉接手整顿的过程中分崩离析，但是在庞大的党产未经收归国有或冻结，因此未步东欧共产党树倒糊孙散的后尘。党内老、中、青三代异议份子经过出走已实质清党，但是中生代仍为接班问题内斗不已，尤以省长宋楚瑜不时以选票作护身符来打中央，打击连战(副总统兼行政院长)在党内、外的威望。原先顺服的地方派系，也相继藉辅佐政权转移成功来要求分享中央大权，甚至大有由过去的共生关系，摆出要胁不成即进行反噬之势。国发会废除乡镇长选举的主张，表面上除了可以扫除国民党黑金的形象，其实就是一种削藩，意欲铲除地方派系的根基，无怪乎被视为过河拆桥而反弹不已[9]。

相较之下，民进党久为派系所苦，每逢党内提名或是党主席改选，内部斗争之惨烈有甚于政党间的竞争，一直到建国党于1996年割席成立之后，各派系才警觉派系之间维持恐怖均衡的必要性[10]。在组织上，由于讲求“内部民主”，民进党先天面对党意与民意如何调和的矛盾，由党员代表大会产生的党中央与具有民意基础的立院党团一直互别苗头。

此时党中央由美丽岛与新潮流系进行联合共治，由美系许信良担任主席新系掌党中央机器，对外形象在表面上还算平和，但各派系仍是各怀鬼胎，尤其是民进党与国民党在国发会和解以来，正义连线与福利国两系倍感沦为边缘化，随时都有割席而去的可能。

新党对外以美国式柔性政党自居，但因继承国民党威权体制的传统，对内仍然难逃封建式的作风。它一向以断腕方式清党来营造出清新团结的形象，然而在朱高正事件后大为斫伤，中产阶级与富理想性的学子多有天下乌鸦一般黑之叹，可见其招降纳叛的结盟策略并不顺遂。此外，在国民党内部中生代外省籍有相继叛服出走的倾向下[11]，如果国民党刻意不留人的话，或有新的政党出现，因此新党的发展并不乐观。

由三党内部缺乏凝聚力的情形来看，