周勇进：明清以降道制演变

“道”作为行政区划名称，出现很早。明清之前，最正式的道设于唐代，诸道初以中央官吏分道巡察，或谓存抚使，或谓巡察使，或谓黜陟使，称谓不一。开元间，又设采访处置使，巡察地方。安史之乱后，节度使逐渐身兼数职，成为一道之长，割据一方。唐代的道与汉代的州较相类，都是由监察区逐步演变为行政区的。与明清时期不同，唐代的道规模大致相当于后世的行省。

分道巡行

明初仿元制，以布政、按察两司佐贰参政、参议、副使、佥事，守巡地方或分管各类专业事务，即后来的守巡道和专业道。虽然明代地方的道渐成体系，逐渐成为地方官中较为突出的群体，但设置略显杂乱。明代因需裁置的设道理念，既体现了这一制度的灵活性，也展现出它的不稳定性。

清代对道制调整的方向是使之固定化、体系化，第一步是理乱，即大规模裁置、调整道缺；第二步是定制，即去道之兼衔，定道之品级，使其规制划一。各道驻地固定，有自己独立的衙署及属员。粮、盐、河等专业道亦如是。道的长官均称道员，品级相同，各按道缺的繁简程度，由皇帝、吏部、督抚等分别选补。清代之所以仍设道缺，主要还是因为各直省广阔的辖区、众多的人口，需要这样一个职官来赞襄藩臬。地方大量的日常行政事务，是道这个层级得以产生并存在的条件。

承上启下

明初改元代旧制，地方废行中书省，设布政使司为各省最高行政机构。南、北两直隶加十三布政司，俗称十五省。各省并设布政司、按察司、都指挥使司，各司其事。内地省下设府、州、县等，同时还设有属都司管辖的卫所。因州有直隶州、散州两种，且均可辖县，故明代地方行政层级形成了三级、四级混合的复式结构。明代中后期，设督抚节制三司，布政司、按察司之下又设守巡、兵备等道。清代中后期，各直省守巡道辖区基本覆盖各省之府、直隶州（厅），已成为介于省府之间的行政层级。此时的道在设置规制和辖区划分上明显区别于明代。专业道的种类和数量也大量精简，只保留粮、盐、河等几大类，管理辖区内相关专业事务。

清代地方行政层级和设官情况已变成一个复式多级的模式。行政层级有省、道、府（直隶州、厅）、县（散州、厅）四级，设官则有督抚、布按、道员、知府 （直隶州知州、直隶厅同知、通判）、知县（知州、厅同知、通判）五层。道在清代主要受督抚节制，早已不是两司佐贰的身份。

对于道的性质，分期区别对待似更为妥当。对明代及清代前期的道，不宜将其视作地方行政层级中之一环。明代十五省共设府、直隶州200余个，山东辖6府，云南辖22府、7个直隶州，平均每省约辖13个府级区划。明代许多道是守巡并设，还有众多同样有一定辖区及地方事务管辖权的兵备道，使得明代的道在辖区上有重叠交叉，这也是明代的道未成为省下府上一个行政层级的原因之一。

清代中期至清末官制改革前的道，作为地方一级行政层级的特征非常明显，作为地方行政层级所应有的条件，各区划道都已基本具备。清末，各省添设巡警、劝业两道，保留部分专业道，裁撤守巡道。这相当于取消了介于省下府上的守巡道，恢复原来的省、府（直隶州、厅）、县（散州、厅）三级。所保留的专业道，也不再涉及地方行政事务管理，这是使道往省属专业职官的方向发展。

虚实存废

周振鹤认为，中国历代行政区划的核心就是政区层次级数的变化，这一变化集中体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的演变过程。他得出了层级变化的两个主要特征，一是由高到低，即高层政区的幅员渐次缩减，数目次第增多，级别逐层下降，最后归于消亡。二是由虚入实，历代高层政区都是由非行政区，即监察区或军区演变而来，政区长官也由中央官员转变而来。这是对中国古代社会地方行政层级变化的高度概括，变化过程则更为复杂。行政区划的划分不能过于随意，要保持层级与大小之间的平衡。减少行政层级，可以提高行政效率，加强中央对地方的有效控制。但层级减少，就意味着每一级行政区划的管理范围会增大，从而带来管理上的不便。处理好行政层级与区划的关系，是维持中央与地方关系稳定的制度基础。

民国初年，地方废除府、州、厅制，成省、县二级制。后又在省、县间增置道级，实行省、道、县三级制。此时的道已成为一个完全意义上的行政层级，道的行政长官先称观察使，后改道尹。但道制在一些省份实行时间很短，最终于1930年2月彻底废除道尹。不久，又出现了“行政督察专员公署”作为省政府之辅助机关。这个带有监察性质的机构进而转化为行政实体，使当时的行政层级成为省、行政督察区、县三级制。

从明清以来地方行政层级的变化来看，层级过多会影响行政效率，但一味追求层级的减少，恐怕也不可取。鉴于我国疆域、人口等因素的限制，地方行政层级分三级还是有必要的，这样既不算繁复，也能保证相对良好的管理效能。

（作者单位：中国地方志指导小组办公室）