李芳 余四川：改革以来中国城镇私有财产权演进模式研究

改革前，中国传统体制下的财产制度排斥和消灭非公有制经济和私有财产，追求单纯的公有制经济和公共财产。改革以来中国城镇私有财产权的生长过程贯穿着一根主线和四条路径。一根主线就是城镇私有财产权的生长，主要体现在非公有制经济的发展上。非公有制经济的发展沿循了思想解放、政策演进、立法保障和实践突破等四条路径。首先,党通过思想解放给非公有制经济的生长提供观念土壤；其次，党的政策进行相应调整，非公有制经济经历了从“公有制经济的补充”到“社会主义市场经济的重要组成部分”再到“平等竞争”、“平等保护”的平等主体的政策路径；再次，通过修改宪法和单行立法，将非公有制经济纳入宪法和法律保障的框架之内。有了政策的支持、法律的保障，非公有制经济在实践中不断取得大突破。

一、思想解放：逐步摆脱公有制崇拜

在传统社会主义者看来，社会主义的本质在所有制上就是公有制。19世纪二三十年代，斯大林以国家政权为后盾，强制实行所有制革命，全面消灭私有经济，把苏联建成了一个单纯的公有制经济的国家。

中国共产党执政后，照搬苏俄的建设道路，在完成土地改革的基础上，从1953年起进行社会主义改造，到1956年，完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，私有经济基本被消灭，整个国家经济变成了全民所有制和集体所有制两种公有制经济。

1978年开始的中国改革，实质上就是不断解放思想，摆脱公有制崇拜，允许和鼓励非公有制经济生长和发展的过程。改革30多年来，中国经历了三次大的思想解放。

第一次思想大解放以1978年开始的“真理标准大讨论”及党的十一届三中全会的召开为标志，这次思想解放冲破了“个人崇拜”，解除了“两个凡是”的思想禁锢。

1977年2月7日，华国锋公开提出“两个凡是”：“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决拥护；凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循。”1978年5月10日，《理论动态》刊登《实践是检验真理的唯一标准》一文。随即，中央及省级报刊相继发表了600多篇真理标准讨论的文章，形成了全国大讨论的局面。

这场真理标准的讨论，打破了过去盛行的个人崇拜和教条主义的精神枷锁，冲破了“两个凡是”的思想束缚，重新确定了党实事求是的思想路线，实现了工作重心向经济建设的转移，为十一届三中全会的召开作了思想准备。如邓小平所指出的，关于实践是检验真理的唯一标准问题的讨论，实际上是要不要解放思想的争论。

1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上作了重要讲话――《解放思想，实事求是，团结一致向前看》。在讲话中，邓小平强调：“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑，根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施。”如果“不打破思想僵化，不大大解放干部和群众的思想”，那么，“四个现代化就没有希望”。[1]正如1997年9月12日江泽民在党的十五大政治报告中所指出的，邓小平的这个讲话，“是在‘文化大革命’结束以后，中国面临向何处去的重大历史关头，冲破‘两个凡是’的禁锢，开辟新时期新道路、开创建设有中国特色社会主义新理论的宣言书”[2]。

第二次重大的思想解放以邓小平“南方讲话”和党的十四大召开为标志，这次思想解放冲破了“计划经济”崇拜、解除了姓“资”姓“社”的思想禁锢。

1992年1月，邓小平同志发表了著名的“南方讲话”。 在“南方讲话”中，邓小平解决了长期束缚中国人的计划与市场的关系问题。邓小平指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[3]这就从根本上解决了把计划经济和市场经济归于社会基本制度范畴的认识误区，既是思想上的一大解放，又是经济理论上的一大突破。

邓小平南方谈话，冲破了姓“资”姓“社”的束缚，解决了“姓社姓资”对人们思想的困扰，推动了改革开放的深入发展，为党的十四大召开作了充分的理论准备，最终使建立社会主义市场经济体制成为中国经济改革的明确目标。

第三次重大的思想解放是1997年党的十五大召开――打破了“公有制崇拜”、突破了“姓公姓私”的思想禁锢。

第二次思想大解放，解决了姓“社”姓“资”问题，我国经济进入高速发展的快车道。随着国家所有制结构发生巨大变动，私有经济得到迅速发展，对私有经济的责难随之又起――争论的焦点从姓“社”姓“资”变成了姓“公”姓“私”。

1997年9月12日，党的十五大报告第一次以党的正式文件的形式对我国传统的公有制理论作出了重大修改。报告指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。非公有制经济是“我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。这对满足人们多样化的需要，增加就业，促进国民经济的发展有重要作用”。党的十五大冲破了姓“公”姓“私”的束缚，使中国在所有制改革上迈出了重要步伐。思想解放消除了人们的顾虑，非公有制经济迅速发展，成为国民经济发展中的一支重要力量。

中国改革的30多年，实质上就是不断解放思想的30多年，是不断冲破公有制崇拜、逐步发展和壮大非公有制经济的30多年。

二、政策演进：从消灭到鼓励

从1953年开始，我国全盘照搬苏联模式，开始建立高度集中的计划经济体制和单一的公有制经济。到1956年底，我国完成了“三大改造”，形成了全民所有制和集体所有制两种公有制的经济格局，私营经济被消灭殆尽，个体经济极度萎缩。

1978年党的十一届三中全会以后，党对非公有制经济的理论认识，经历了从允许个体户发展，到允许个体大户雇工，再到支持、鼓励和引导私营企业发展的历史发展过程。

十一届三中全会提出，一定范围的劳动者个体经济（社员的自留地、家庭副业和集市贸易）是社会主义经济的必要补充，任何个人不得乱加干涉。1979年，国家出台了第一个允许个体经济发展的政策，允许一些有正式户口的闲散劳动力经批准后从事修理、服务和手工业者个体劳动，但不准雇工。

1981年6月，党的十一届六中全会通过的决议指出：“国营经济和集体经济是我国基本的经济形式，一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要的补充。”[4]同年7月，国务院出台《关于城镇非农个体经济的若干政策规定》，第一次以“请帮手”、“带学徒”等名义允许雇工经营。

1982年9月，党的第十二次全国代表大会指出：“在农村和城市，都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展，作为公有制经济的必要的、有益的补充。”以此为标志，国家关于鼓励并支持适度发展个体经济的方针基本形成。同年12月，个体经济第一次被写入国家宪法，取得了宪法保护的合法地位。

随着个体经济的发展，雇工大户问题成为实践和理论部门讨论的热点。1983年，中央通过了对“超过规定雇请多个帮工”的个体经济采取“三不”政策（不提倡、不宣传、不取缔）的文件。这一时期，私营企业虽“名份未定”，但认识观念在不断转变，政策也在不断的调整之中。

1986年9月，党的十二届六中全会提出，在社会主义初级阶段相当长的历史时期内，我国要在公有制为主体的前提下发展多种经济成分，在共同富裕的目标下鼓励一部分人先富起来。这是中央文件中第一次提到“多种经济成分”，为以后提出私营经济的概念作了政策铺垫。

1987年1月，中央政治局通过了《把农村改革引向深入》的决定，指出在社会主义初级阶段，在商品经济的发展中，在一个较长的时期内，个体经济和少量的私营经济的存在是不可避免的。

1987年10月，党的十三大报告第一次正式提出私营经济的概念，指出私营经济是公有制经济必要的和有益的补充，国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。1988年，“私营经济是社会主义公有制经济的补充”写入宪法修正案。

1992年，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。在所有制结构上，十四大政治报告提出，以公有制包括全民所有制和集体所有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展，不同经济成分还可以自愿实行多种形式的联合经营。十四大提升了非公有制经济在社会主义市场经济中的地位，是对私营经济的又一次飞跃。

1997年9月，党的十五大政治报告对所有制理论作了重大的突破。报告指出，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。1999年宪法修正案确立个体经济、私营经济等非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。这是我们党第一次把非公有制经济纳入到我国基本经济制度框架之内，并将非公有制经济定位为社会主义市场经济的重要组成部分，实现了对传统社会主义所有制理论的重大突破，为非公有制经济的发展提供了理论和制度保证。

2002年11月，党的十六大召开，在所有制改革上提出“两个毫不动摇”：第一，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济；第二，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。[5]

2004年的宪法修正案规定，国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。

2005年，国务院颁布了新中国成立以来的第一部全面促进非公有制经济发展的政策性文件《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。至此，中国基本形成了促进非公有制经济发展的政策框架和法律体系。

2007年10月，党的十七大政治报告提出：“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”[6]法律上的“平等”保护和经济上的“平等”竞争，为促进非公有制经济的发展消除了制度障碍，是十七大在非公有制理论上的最大亮点，是非公有制经济理论的又一次飞跃。

三、立法保障：从歧视到入宪

非公有制经济的立法保障主要有宪法层面和单行法律法规（民商法、行政法、刑法等）保障两个基本方面。宪法保障是最具根本性意义的，是私有经济其他法律保护的效力之源。

从宪法层面来看，改革以来宪法修改的过程，实质上是非公有制经济、私有财产不断得到承认和保护的过程。我国非公有制经济的宪法地位随着宪法的制定和修改经历了1982年、1988年、1999年以及2004年四次变化。1982年《宪法》确定了个体经济和外商投资经济是社会主义公有制经济的补充；1988年的宪法修正案确立了私营经济是社会主义公有制的补充；1999年宪法修正案确立个体经济、私营经济等非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分；2004年的宪法修正案确立了公民的合法的私有财产不受侵犯。至此，中国实现了个人私有财产权的入宪保护。

在行政法领域，对非公有制经济的保护，最直接的体现是在行政许可方面。2003年通过的《行政许可法》缩小了行政许可的设定范围，减少了行政许可的设置主体，对实施行政许可的程序以及费用等作了明确规定，进一步加强和改进了对我国非公有制经济的监管，避免监管行为对企业正常生产经营活动的影响。 此外，非公有制经济获得宪法确认之前，由于所有制歧视，非公有制企业为了生存和发展，不得不“曲线救国”――明明生产资料属于私人所有，却偏偏愿意上缴一定的管理费用，找个公有制单位当“婆婆”，登记为集体企业，即“红帽子”甚至“洋帽子”企业。当非公有制经济获得宪法确认后，“红帽子”企业纷纷要求“摘帽”。在“摘帽”过程中，则涉及到行政确认问题，行政机关在界定非公有制经济产权的行为中，按照“谁出资、谁拥有产权”的原则界定产权，注重保护非公有制经济出资者的所有者权益。

在民商法领域，1986年通过的《中华人民共和国民法通则》由于受到传统所有制理论的影响，