张千帆：“南巡”二十周年反思

一、引言――改革的条件和规律

1992年1月，邓小平先后巡视深圳、上海等地并发表“南巡”讲话，重新启动了八九事件后全面停滞的改革。此后十余年，中国朝野乃至世界各国对“南巡”的意义几乎是清一色的肯定。直到近年，“南巡”后改革的效果越来越呈现出两面性：一方面，经济高速发展，政府财力急剧扩张，城市化和基础建设规模不断膨胀；另一方面，“国进民退”、官僚腐败、强征“血拆”、贫富差距、生态破坏、资源浪费等问题越来越严重。经济改革确实给中国社会松绑并带来活力，但同时也极大增加了官员的寻租资源并刺激官员的寻租积极性。改革的两面性致使少数左派精英和“草根”人士质疑改革的正当性，缅怀改革前的“平均主义”时代，也促使越来越多的人重新反思和评价“南巡”的意义，并探索中国今后的改革道路。

笔者曾撰文论证，“改革”未必是一个不证自明的褒义词。即便在不断通过政治与法治途径改革的民主国家，也完全可能因为政治精英和社会大众的认识偏差而发生倒退。在威权国家，由于社会大众不能通过周期性选举等机制迫使政治精英对自己负责，制度流弊甚多，社会迫切需要对大众有利的良性改革，但是恰恰在这样需要改革的国家，良性改革往往推行不下去，甚至上不了议事日程，从而使改革陷入无所不在的“可行性”困境。事实上，如果说良性的改革不可行，那么可行的“改革”往往非良性；换言之，改革未必是“改良”，而完全可能“改恶”。

纵观各国改革经验，一个国家的良性改革需要至少符合两方面条件。首先，改革必须是在社会大众的适度参与下进行的，平民百姓至少有权对损害自己利益的改革说“不”。其次，政治精英足够开明或“好心”，欢迎（至少容忍）大众参与，并在社会压力下为了长期执政利益而自愿推行良性改革。当然，也存在一种幸运的可能，那就是在没有任何实质社会参与的情况下，统治者自觉推行对大众有利的改革。这种幸运固然不是绝对不可能，但统治者恩赐的机会必然是十分难得的，而且很可能昙花一现。事实上，笔者认为1989年之前的中国改革基本上可以被定性为这种幸运情形，而“南巡”的必要性本身足以说明这种幸运的改革是难以持久的。

在不符合上述条件的情况下，国家就只能面临两个都不那么幸运的选择：或者不改革，或者改革，但是越改越糟。1978年之前，中国从农村到城市、从公社到国企，处处死水一潭。那时也不是没有贪官污吏，但是确实少，因为整个国家如此之穷，家家户户都生活在基本温饱的贫困线上，可贪的资本实在太少。当然，任何社会都不可能实行绝对的“平均主义”，即便在毛泽东时代也不例外。在“大锅饭”的背后，各级官员享受着只能靠特权才能接触的各式待遇。地方干部受上级领导的严格管束，但是对平民百姓的日常生活乃至生死存亡却掌握着巨大的自由裁量。即便在计划经济一潭死水的表面之下，也还存在诸多可以利用的缝隙；在生死攸关的情况下，这些缝隙甚至可以成为救命的生存空间。不要忘记，“大跃进”饿死了几千万农民，其中干部却寥寥无几；粮仓里的几把米在今天看来一文不值，当时却足以救活一家老小的性命。这就是一个小小的大队干部享受的特权！然而，改革前发生的种种“例外”只能说明一个规律：在一个威权国家，只要剩余任何可以攫取的机会、财富或资源，那么它们必然是占尽先机的大小掌权者的囊中之物；只不过在一个“一管就死”的穷国，这些资源如此之少，资讯又如此不发达，以至贫富差距看上去不那么触目惊心，而普通老百姓除了自己当月剩下多少工资之外几乎不知道这个国家实际发生的事情。

改革的目的正是打破死气沉沉的“大锅饭”局面，为整个国家的发展增添活力和动力。改革的主旋律是“放权”――中央给地方放权，政府给人民放权。改革的巨轮不可阻挡地转动起来，社会每个阶层都获得了更大的经济活动自由，社会财富随之滚滚而来，但是这样马上就引来了一个问题：政府放松管制，人民创造财富，但是财富归谁所有？在政治权力格局不变的情况下，改革前的“例外”就成了改革后的“规律”：人民的财富也许会增长，但是增长速度必然远远比不上政府官员和一切有能力接近并分享权力的既得利益集团。这是九二“南巡”奠定的基本格局，也是中国改革今后面临的难题。

二、良性改革如何可能

1．一次改革还是“二次改革”？

加拿大维多利亚大学的政治学教授吴国光曾提出“二次改革论”，认为1978～1989年和1993年至今的改革是在目的、性质、动力、结果都完全不同的两次改革（参见其“改革与‘二次改革’”，《二十一世纪》2004年6月号）。其中一个值得关注的事实是，政府官员对待两次改革的态度根本不同。1978年，以小岗村村民为代表的底层民众和中央改革精英联手推动于国于民有利的良性改革，却在各级地方遭遇“中梗阻”；各级官员对改革普遍缺乏积极性，甚至通过种种“对策”消极怠工，变相阻扰中央政策的实施。相比之下，1992年重新启动的改革却激发了各级官员前所未有的兴趣和热情；从征地到“旧城改造”、从招商引资到修桥铺路，官员俨然从改革的障碍摇身一变成为“发展”的动力。

为了验证改革阶段论，笔者专门查阅了历年中央文件和政府工作报告，试图发现区分两次改革的不同执政思路。然而，虽然笔者也同意肇始于1978年的改革应分为两三个阶段，而且不同阶段的改革动力和效果截然不同，但是除了党政分离之外，并未发现本质不同的改革思路或制度设计。因此，笔者的基本判断是1978年至今的改革在整体上是连续的，只不过到1989年尚未来得及全面展开国企改革等核心内容，而“南巡”讲话的主要意义在于重启计划中尚未进行的改革。当然，时过境迁，1992年至今的“二次改革”确实是在不同的政治环境下发生的，但是其目的与初衷和早先那场被中断的改革似乎并无本质区别。

首先考察近年来饱受诟病的“政绩”体制及“GDP思维”的由来，因为一般认为，政绩体制是造成“GDP思维”、盲目“发展”及征收拆迁引起的众多社会冲突的重要根源。这套自上而下的官员控制机制当然是中国自古以来就有的，并非1949年的独特发明，更不是“南巡”后体制的产物。事实上，早在1979年，中央组织部就发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》。当然，那个年代的干部标准带有一定的意识形态成分，考核范围除了工作实际成效外，还包括政治思想、组织领导能力、“民主工作作风”等事项。但是到1983年，中央召开全国组织工作会议，规定了德、能、勤、绩四个方面的考核内容，而重点是考核具体工作实绩，从此确立了工作成效在评估体系中的主导地位。1988年，中组部出台了极为系统的《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》，详尽规定了干部考核的程序和内容，工业产值、农业产量、基础设施投资、税收等数字化指标成为考核的必备项目。实施考核方案的“说明”将考核形式确定为“上级领导机关负责，同级党的全体委员会和人大常委会参与的考核制”，最后由“主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价，评价等级分为‘好’、‘较好’、‘一般’、‘较差’四档”。由此可见，这套自上而下的政绩管理体制和以GDP为中心的发展思维早在1989年之前即已系统形成。

其次，1992年之后，中央相继通过了分税制、国企改制、住房商品化、耕地保护制度、农地征收制度和城市拆迁条例等现在具有争议的政策改革，但大部分措施是此前多年酝酿的结果，而非“南巡”后体制的首创。以分税制为例，1980年代早期，中央税收占国家税收比例和国家税收占生产总值比例连年下滑；1978～1982年间，财政收入占国民收入的比重从37.2%下降到25.5%。国家财政入不敷出，一直是中央领导的一块心病。早在1982年的中共十二大报告上，胡耀邦就提出要“适当调整中央、地方财政收入的分配比例和企业利润留成的比例”。在1983年的政府工作报告中，时任国务院总理的赵紫阳指出当时“面临的一个最突出的问题就是国家财力不足，资金严重分散”，必须“统一思想认识，采取坚决有效的措施，使它得到迅速的改变”。1987年，赵紫阳在中共十三大报告中明确提出：“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制。”

虽然国务院到1992年才颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，国企改革早在1980年就开始“企业自主权”试点。赵紫阳1987年的政府工作报告明确提出：“根据所有权与经营权分开的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制，使企业真正成为相对独立的，自主经营、自负盈亏的经济实体。”这个基本思想直接体现于1993年宪法修正案中，1990年代中期确定的国企改革十六字方针――“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”――可作为其基本精神的延续。九二南巡的主要遗产是彻底解决了改革的姓“社”姓“资”问题，确立了“社会主义市场经济”方向，但是即便在这里也能发现1989年之前的遗迹，为市场经济辩护的“社会主义初级阶段”理论早在1987年的中共十三大报告就已提出。

最后，两次改革存在的问题也大同小异。譬如赵紫阳在1983年的政府工作报告中承认：“在国家财政收入下降的同时，预算外资金却大幅度增加，由1978年的371亿元增加到1982年的650亿元，四年间增长75.2%。”预算外资金和1990年代兴起的各种“乱收费”曾极大增加农民负担，近年来则演变为各级“土地财政”。再如赵紫阳在1985年的政府工作报告中指出当时流行的腐败现象：“乱发奖金、实物和补贴，乱涨物价牟取高利，利用权力倒买倒卖紧缺物资，以及请客送礼、行贿受贿等不正之风有所滋长。”和现在的贪污腐败比起来，当时的“官倒”等“不正之风”当然算不上什么，但是两者在性质上别无二致。当时的腐败额度之所以相对较小，也是因为改革才初步展开，可供官员寻租的机会有限而已。由此可见，不同阶段的改革不仅方案类似，而且问题的根源也是一致的。

2．为什么1978年改革是一场良性改革

虽然“南巡”重启的二次改革和1978年开始的改革具有显著的连续性，但是不可否认两次改革的效果存在质的不同。如今重读赵紫阳在1981年作的政府工作报告，感觉政府确实是在（至少是想）为人民做事，而且对自己的不足之处也直言不讳。这篇政府报告的题目是“当前的经济形势和今后经济建设的方针”，通篇都在谈论经济问题，但是基本上没有用GDP说事儿。令人印象深刻的是，赵紫阳比较了1952年和1980年的数据：工农业总产值增长8倍、工业固定资产增长26倍，但是国民收入只增长了4倍，人民的平均消费水平只提高1倍。他接着指出：“我国32年来国民收入的增长幅度比工农业总产值的增长幅度低得多，而人民生活水平提高的幅度又大大低于国民收入增长的幅度，我国经济建设的效益很不理想，人民生活的改善同人民付出的劳动不相适应。”这些话在今天听起来几乎令人感动，因为在后二十年的改革中不仅政府自己已经不说，甚至连绝大多数“主流”经济学家也绝口不提。

由于中央政府十分强调国民收入，1980年代初期的收入增长和工农业产值增长基本匹配。根据赵紫阳在1982年作的政府工作报告，第六个五年计划将工农业总产值增长率设定为每年4%，城乡居民人均消费水平则每年递增4.1%。实际增长速度远比计划快，但是国民收入增长一直紧跟国内产值和财政收入增长。1979～1983年，工农业产值平均每年增长近8%，1984年更是比上年增长14.2%，但是国民收入和财政收入也都比上年增长12%。扣除物价上涨因素，五年中城镇人均收入平均每年增长近7%，而农民人均纯收入年增长达13.7%。

为什么1978年肇始的改革取得了较好的效果，或至少让人们普遍感觉如此？原因大致有以下几个方面。一是经过“大跃进”和“文革”折腾之后，全国人民都几乎一无所有，起点和预期都很低，因而这样的改革会越改越好。尤其是城市改革刚刚起步，实质性改革限于农村，而广大农民早已被“人民公社”体制剥夺得一穷二白，真是好比“一张白纸，好写最新最美文字，好画最新最美图画”。他们（而不是城市工人）才是“失去的只是锁链”的无产者，几乎任何尚未失去理智的改革都不太可能使他们的境况更糟。农村改革只能走还权于民而非进一步集权之路，因为农民手里除了少量“自留地”之外，早已没有可被集中的财产。“人民公社”集中了几乎所有的土地，而在当时还不存在土地市场的情况下，乡村干部也不可能将土地作为可以变现的财富为自己牟利。