中国土地产权制度的性质和改革路径分析

摘要：土地产权制度改革在新时期受到了经济社会各方面新的挑战，原有的产权改革理论已经无法适应现阶段土地利用和管理实践的需要。如何在原有产权改革的基础上，将土地产权的政治性质、社会组织性质和法律性质完整地体现到现阶段土地产权制度改革创新的内涵中，并为中国土地产权改革提供路径，是理论研究的主要任务。而这需要将经济学和社会学的理论结合在一起来分析相关问题。Williamson提出的社会科学分析的四层次框架提供了一个新的能够联系产权与资源配置、社会学和经济学的分析逻辑。通过该逻辑能够较全面地掌握中国土地产权制度的性质并作出评价，同时也为现阶段土地产权改革的可能路径提供理论基础，这些都为中国新一轮的土地产权制度改革提供了科学依据。

关键词：土地产权；土地权益；政府与市场；改革路径

土地资源是高竞争性的资源，又因其位置的固定性而具有高排他性。对于这种高竞争性和高排他性的物品，西方国家多采用私有的产权形式。中国土地资源的产权分类与西方国家不同，建国后至改革开放初期，土地资源一直被归入公共资源的行列。这种产权安排必然受到市场经济转型的强烈影响。经济转型后，中国土地资源的产权安排开始借鉴西方发达国家的经验，将使用权从所有权中分离出来。这样，所有权依然属于国家或集体所有，但由于使用权的分离，在一定意义上，无论是农用地还是城市用地都已表现出私人资源的特征。

但产权是一种高度简化的制度安排，如何引导和实现土地资源的利用按照产权安排的预期方向行进，还需要相应的配套措施，在理论上也就是通过相应的治理结构来实现。随着中国经济社会的不断深入发展，中国现行的土地产权制度都受到了越来越多的冲击，如金融危机下大量进城务工农民的生计问题，失地农民的社会保险问题。如何把握现阶段土地产权改革的性质，寻找合理解决现阶段产权所面临问题的方法，是现阶段理论和实践亟须解决的问题，也是本文研究的主要目的。本文将通过分析中国土地产权制度的性质，对现阶段土地产权制度进行评价，以探讨土地产权改革的可行路径。

一、中国土地产权制度的性质

产权不仅是一个经济学问题，更是一个社会学问题。对产权制度进行改革，其目的主要是为了实现资源的优化配置和可持续利用。对于产权与资源配置之间的关系，Williamson的四层次理论给出了一个清晰的分析框架[1].这四个层次从上到下依次为社会基础、制度环境、治理结构和资源配置。社会基础包括文化、规范、习惯、道德、传统以及宗教等非正式约束，这些非正式约束已经被社会所广泛接受，并且成为人类行为的基本约束准则。该层次的制度变化也相对缓慢，周期大约在100年到1000年。制度环境包括宪法、法律、产权等正式规则，这些制度可以看做是人类行为的游戏规则。除了偶然的巨变，比如战争、革命等，这个层次的制度一般需要10年到100年的时间才会产生变化。治理结构可以看做是人类在第二层次的游戏规则下自发选择的各种竞争规则，或者看做是人类游戏的过程。这个层次的制度变化的频率一般在10年以内。为了实现边际效率最优，资源配置这个层次的变化速度最快，几乎是随着市场的变化而持续变化的。

由此可见，产权对资源配置的影响是通过产权的配套规则即治理结构来实现的。比如，中国土地的产权设定后，并没有直接地作用于农地和建设用地的配置，在实际中，还需要农地市场、城市建设用地市场以及土地利用规划等治理结构层次的制度来实现对资源配置的影响。

上述视角说明，产权制度的改革需从以上四个紧密联系的层次进行综合分析和统筹安排：首先要考虑第四层次经济社会变化的要求；其次是第三层次治理结构范畴的限制；再次是第二层次其他制度的影响，比如政治体制的影响；最后是第一层次文化传统、风俗、习惯等方面的基础。只有全面考虑产权制度改革的这些因素，才能切实把握中国土地产权制度的性质，并有效推进土地产权制度改革。

因此，中国土地产权制度的基本性质包含三个层次[2]135150：首先，它是一种政治制度安排，也就是第二层次上政治制度对产权制度的影响，这是一个无法回避的问题。所有产权制度的设定都受执政者的目的所制约，同时又受其是否承认、监督、保障的限制。维护土地产权的公有性质是中国政治体制的要求，所以，试图改变土地产权在所有权上的公有性质至少在现阶段是不符合中国国情的。

其次，中国的土地产权制度是一种社会组织制度安排。这其实就是第一层次上社会基础对产权制度的影响。土地产权制度的改革需要考虑是否符合社会传统的习惯或者风俗，这可以从中国土地产权制度改革的历程中得到充分印证。农村的集体土地制度本质上是一种社会组织方式，是镶嵌于中国社会结构中的一种制度安排，是社会学概念。这样一种制度的稳定性在很大程度上是靠社会基础所维系的。在土地改革的产权私有化阶段（1952年前），“耕者有其田”和“平均主义”的思想既为产权的大规模转移（从地主和资本家所有转移到农民手中）奠定了社会基础，保障了土地改革能够得到广大民众的支持，也解释了为什么最初的土地改革需要进行平均分配。在互助合作和人民公社下的产权公有化阶段（1953-1977年），传统文化中社会民众对中央权力的依赖性和认同感大大节约了第二层次制度变迁的成本。1958年后的人民公社也是在中央集权的形式下平稳地将土地产权从私有转变为了公有。在集体所有权和农户承包经营权分离的阶段（1978年至今），土地产权制度也受到了社会基础的影响。首先，所有权和使用权的分离维护了集体所有的特征，避免了所有权与国家政体上的冲突。另外，以家庭为单位符合中国传统的血缘观念，在一定程度上满足了家庭的意识形态，大大减少了制度安排的成本，节约了农户与政府之间达成合约的交易费用。而且，以家庭为单位在实际生产过程中能够很好地解决生产队体制下对劳动投入监督困难和……按劳分配困难等问题（即第二层次对第三层次的影响），提高农业生产的效率（即第二、第三层次对第四层次的影响）。

最后，中国的土地产权制度是一种财产法律制度。中国的法律体系是借鉴大陆法系（以德国为首）而设置的。大陆法中的“产权”概念可以比喻为一个装满了“东西”（权利束）的“盒子”，就算里面没有“东西”，“盒子”本身也是一种权利；但是英美法只有“东西”，没有“盒子”。这涉及英美法系文化和大陆法系文化的本质差异。中国的土地产权制度延续了大陆法系的特征，也花了很大的功夫去搭建那个“盒子”。这从现有法学界对土地所有权的内涵界定中可以看出：土地所有权就是指所有人依法享有的对土地进行占有、使用、收益和处分的权利。在实际中，“农地承包权”、“国有土地使用权”等用益物权从国家和集体所有权中分离出来，并进一步在宪法和物权法中得以确认，可以看出中国土地产权在法律体系上已经具备了“盒子”的基本构架。

二、对中国土地产权制度的基本评价

现阶段中国土地产权制度的经济绩效是非常明显的，总体上是适应中国国情要求的。无论是城市还是农村土地产权制度的变迁，都对经济发展作出了积极贡献，这已被大量的研究所证实，如Lin 和Ho研究了新中国城市土地产权变迁过程及其对经济增长的作用[34]，林毅夫[5]25-40和Ho[6]35-56还分析了农地的产权变迁过程及其对农业经济增长的作用。

现阶段中国的土地产权制度对社会发展也起到了有效的激励作用。正如North指出的，制度之所以能够促进经济效率，是因为制度在减少交易费用上发挥了作用[7]6-8[8]15-20.可以发现，中国土地产权制度的每一次变迁都致力于消除生产和经济活动中的不确定性，进而起到对行为人的激励作用。比如，城市土地所有权和使用权的分离有利于市场的建立，是制度环境对治理结构层次变化要求的响应。最初的土改将农地产权分配给农户，极大地减少了农民对个人生活和社会发展预期的不确定性，及时地以最节省成本的方式巩固和稳定了民心。同样，后来的合作社运动将土地产权集中到公社或者生产队的层次，是对当时计划经济体制的必要支撑，在建国初期资源匮乏而劳动力相对富裕的阶段，层级制的配给方式有利于消除资源配置上的不确定性和减少庞大的交易费用。后来的家庭联产承包责任制将实际使用权又重新分配给农户，实际上是减少了集体化的监督成本[5]，同时消除了农民从事农业生产利益分配结果的不确定性，提高了农民生产的积极性。

现阶段土地产权制度除了上述两点明显的作用外，还具有两个方面的主要优势。一是集体土地产权为农民提供了基本的生存保障，同时对经济波动的影响起到了很好的蓄水池和缓冲器作用#.在中国，因为集体土地不能买卖，农民就永远不会成为失地的无产者（除非被政府征收），这样就永远都会有一份来自土地上的收入。在大部分地区，这种收入是足以糊口的。在农村社会保障不健全的情况下，土地提供了最起码的生活保障、医疗保险等类似社会保障的功能作用。从国际经验来看，1957年在世界上最早建立农村养老保险制度的德国，当时农业产值在GDP 中的份额只有5.7%，农业劳动力只占劳动力总量的13.7%，人均GDP 已经超过8000美元；日本1971年建立农村养老保险制度时，农业产值占GDP 的8%，农业劳动力只占劳动力总量的14.7%，人均GDP 超过7700美元；韩国和我国台湾地区在1994年人均GDP 分别超过8000美元和11000美元时才建立了农村养老保险制度。我们这样一个人均国内生产总值只有1090美元、农业劳动力占劳动力总量63%的农业大国，要建立起覆盖9亿农民的现代社保体系是不符合实际的。

不但我们难做到，即使转移9亿农民给经济总量9倍于我国的美国，美国也无能无力[9].

二是土地产权制度促进了中国经济转型发展的成功。中国经济转型的成功主要体现在现阶段经济的快速增长以及工业化和城市化进程的快速推进上。所谓中国经济发展的“世界奇迹”，与土地产权制度安排的贡献是分不开的。城市土地经营是现阶段经济发展资本原始积累的主要来源。农村集体土地所有制则为城市土地经营奠定了制度上的可行性。集体所有制便于政府为发展城市和工业而进行土地征收。土地属于集体所有，没有明晰的产权主体，使征收的阻力大大低于国外的私有产权，赢得了城市化和工业化的时间。同时，在征收过程中补偿的价格由政府确定，由此降低了开发费用以及工业化和城市化的成本。而土地出让后巨大的增值收益成为地方政府财政收入的主要来源，为这些城市的经济发展和基础设施建设提供了重要的财政支撑。同时，政府的征收也节约了私人开发商的交易成本，不需要与众多的农民个人谈判交易，只要与政府直接沟通就可以购得土地的使用权。另外，农地征收促使城市迅速扩展，大量失地农民在得到相应的补偿后从事非农生产，这也在一定程度上促进了城市化和工业化的发展。

当然，中国这种政治制度、社会组织制度和财产法律制度……三结合的土地产权制度虽然表现出上述有效率的一面，但它既是优势，也有弊端。产权制度隶属于政治制度使名义上的公有形式与市场经济中对私有产权形式的需求经常产生矛盾，不利于资源有效配置。比如，地方政府对集体土地产权的漠视，只注重城市的快速扩张和工业园区的大规模推进，造成农村土地的大量损失。这既不利于耕地保护，也不利于失地农民的权益保障，还会影响粮食安全。所以，应该承认这样一个事实，即实体性土地公有制的核心价值追求与市场机制的价值取向是矛盾的、对立的。既要坚持土地公有制，又必须明晰土地产权，是一对胶着于中国土地市场成长和发展的各方面、全时程的基本矛盾。如何破解这对基本矛盾，是中国土地制度建设的难题之一，也是中国特色社会主义的基点之一。

三、中国土地产权制度改革的路径分析

综上所述，我们可以从四个方面来分析现阶段中国土地产权制度改革的可能路径，即把握产权改革的方向、认清产权改革的关键、构建改革的基本框架和理性看待产权改革的难点。

蓄水池和缓冲器作用的最直接证据是，当前金融危机下上亿农民工在无法找到工作的时候，可以返乡务农而不至于滞留城市。因为有集体土地产权的保障，这些人可以返乡种地，如此，农村就可以成为缓解城市就业压力的缓冲器或蓄水池。如果这些人在农村没有土地，就会滞留在城市，城市就业问题将会变得更加严峻，甚至会提高社会犯罪率乃至产生社会动乱，这是一个极其重大的社会问题。