华生：老三农问题的终结与新三农问题的挑战

提要：

农民、农业、农村习惯上被称为中国的三农问题，也可以说是千百年来中国作为一个农业大国的基础性问题。随着工业化和城市化的发展，中国的三农问题依然存在和意义重大，但它的内涵已经发生根本性变化。

中国传统农业社会的旧三农问题主要表现为农村土地制度、农产品价格和农民税费负担三个方面。计划经济时代的工农业产品剪刀差曾是谷贱伤农的突出标志。农村改革既实现了农民的种养殖自由和农产品价格市场化，又以家庭承包的形式均分了土地，而集体所有的外壳同时遏制了农村的土地兼并，从而实现了小农经济条件下农民能够想象的最好土地制度安排。2006年免征农业税和免去农民的其它一切税费，终结了明清思想家黄宗羲称之为苛捐杂税“积累莫返之害”的定律，标志了我国传统三农问题的基本解决。

新三农问题是我国传统农业社会在工业化、现代化转型中产生的。这主要是随技术和装备进步与农民离乡务工而产生的农地流转和规模经营问题，农村土地的非农转用问题和农民离乡进城务工问题。其中，农地的流转已经受到政策鼓励，农民工进城问题近年来已引起相当重视，解决的步伐相当微小、缓慢，但至少在方向上并无大的分歧。现在分歧最多最大、又制约着城市化发展模式的，是农村土地的非农使用问题。农村土地如何非农使用，既直接影响农民工移居城市的方式，也间接制约了农地流转和规模化经营的步伐，因此它已成为新三农问题的核心，也是中国城市化和现代化转型面临的主要挑战。

农民、农业、农村长期以来被称为中国的三农问题。近年来在原有的三农问题逐渐淡化的同时，随着城市化发展特别是房价的攀升，土地主要是农村土地转用问题上升为社会的焦点。面对今天的土地乱局，部分学者明确主张地权归农即土地私有是解决问题的根本之道。有人更强烈呼吁土地资本化对当下中国经济发展和改革的重大意义。同时，也有一部分研究三农问题的学者，虽然也强烈主张保护农民的权益，但以土地是农民的最后保障为由，反对土地的私有化或资本化。近年来的农地流转、政府垄断征地的土地财政、城乡统筹试点中的“土地换社保”、耕地增减平衡挂钩和重庆、成都的地票试验等则引起了进一步分歧和争论。显然，怎样认识和解决农村土地及三农问题的思路关乎中国现代化转型和改革的取向。本文试图解析这个复杂问题的历史与现状，以聚焦分歧，寻求进一步改革的共识。

三农和土地问题的历史演变

大家知道，中国共产党人的革命胜利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口号，动员了亿万农民。因此，中国三农问题的解决最初是从土地开始的。在1950年代初期土地改革之后，农民也确实得到了均分的土地。但是，出于摆脱千百年来小农经济贫困、落后和分化的理想，1950年代中后期从初级社、高级社到人民公社越搞越升级的集体化运动，却事与愿违，走到了自己的反面。这样在1960年代初期被迫从人民公社和强迫农民集体吃大锅饭的食堂退下来之后，逐步形成和稳定了被称为“三级所有、队为基础”的这样一种产权界定并不清楚的集体经济。由于1958年“大跃进”时代的这一段“共产风”的苦头是如此之大，以至随后即使在文化革命极左思潮鼎盛时期，再也没有敢动摇这个小集体加家庭自留田的产权基础。从经济体制上来看，其基本核算单位从原先的高级社、人民公社退到了生产队（今天的村民组），即实质上是以生产队为财产（主要是土地）和分配单位、同时允许每个农户有少量自留地的集体经济。但是国家不仅在全部经济活动中发挥绝对主导作用，而且通过更高的二级所有（生产大队即现在的村，人民公社即现在的乡）来体现其意志的贯彻。因此，形式上的多层集体所有、生产队占有和个人使用的少量自留地、宅基地，实质上的国家控制国家说了算即准国家所有，是改革前即1970年代末，中国农村真实的经济和土地产权结构。从这个角度看，死抠这个过程中并不实际起作用和多变的法律条文和政策规定，去争论中国农村土地的性质和权利侵害，并不能提供正确的导向。

依托这个农村公有土地制度的计划经济，国家严格限制农民离开农地和规定农民的种植方向，并实行对农产品全面的统购统销。这样计划经济时代的三农问题就集中表现在国家对农产品的收购价格上。所谓工农业产品剪刀差，即靠低价收购农产品来为国民经济提供积累，导致农民贫困和农村落后是这个时期三农问题的突出标志。

中国经济改革应当说最初是从提高农产品收购价格和逐步松动农产品价格开始，进而逐步松动种植计划和土地制度。回过来看，作为农村最大改革的农村家庭联产承包责任制，其实并没有真正搞过什么联产承包，而是直截了当的土地承包，俗称大包干。这就是把原来形式上集体所有和实际上生产队经营土地的使用权和收益权，重新直接分到每个农户。农民对这种大包干最真切的通俗理解，就是所谓“交了国家的，留了集体的，剩下全是自己的”。这种种养植自由，在缴纳税赋之后，剩余权归己的制度安排，充分揭示了这种承包权的经济本质其实就是一种租佃权。随着农村改革的深入，农户的土地承包权即租佃权逐步稳定。土地承包的早期阶段，一些地方定期重新划分承包田，包括应农民自己要求根据人口变化重新均分土地的做法，逐步受到法律的严格限制（2002年通过的“农村土地承包法”规定，即使因自然灾害严重摧毁承包地等特殊情况对个别农户之间承包的土地适当调整，也要经村民会议三分之二以上通过，并报乡和县农业行政主管部门批准）。尽管后来在少数村庄、还有应农民的强烈要求，重新按变化了的人口均分土地的做法存在，但在总体上已经完全不是主流。农户的土地承包，在中央政策的引导和规范下，大体都变成了“生了不增，死了不减”的分田到户。同时 “农村土地承包法”原已明确规定，在30年的土地承包期内，作为发包方的集体不得收回承包土地。而当这承包期尚未满，中央政府又宣布土地承包“长久不变”，并在修改相关配套法律。因此，从经济本质看，这种由政府决定给与、不得随意收回和不随人口变动而长久不变的土地使用权和收益权，已经在事实上变为一种永佃权。从这个角度看，土地承包解决了传统三农的一个更深层次的核心问题，即土地的农户占有权以及生产经营的自由支配权。

正因为如此，与不少人想象的相反，在农村土地承包制度实行之后，传统的三农，即农民、农业、农村问题的中心并不是土地制度。因为土地均分和事实上的永佃权已经是小农经济条件下农民能够想象的最好土地制度安排。对绝大多数农村居民来说，只要他们还是农民，并不象外人想象的那样在因农地不能买卖而痛苦。因为作为中国传统的自耕农来说，他们从来只会因被迫卖出或失去土地成为雇工或流民而痛苦。更何况早在1990年代，至迟从2002年的“农村土地承包法”颁布时起，农地的自愿流转不但早已受到允许而且得到法律的保障和支持。

因此，在农村改革从1980年代土地家庭承包制普遍推行之后，中国农村经济的主要矛盾，开始发生转移，从土地问题转到税赋问题。因为人们逐步发现，相当于二次土改的土地分到户的变革，虽然是起点和基础，但还并不能真正解决农民的问题。因为即使是最彻底的土地承包即大包干，甚至即使是土地均分农户私有，仍然存在一个巨大的漏斗：如果要给政府交出去的税费是个无底洞，那么所谓剩余全是自己的也就没有多大意义。他们也许没有意识到的是，这其实也是千百年来中国农民祖祖辈辈都面临的一个真正严峻的共同问题。

从这个意义上说，主张土地私有的学者至少有一个论点并不无道理：土地私有的纯自由买卖导致大规模的土地兼并往往需要若干世代的累积。但是，他们多少忽略了由于小农经济的天然脆弱性，皇粮国税的横征暴敛和贪官污吏、土豪劣绅的巧取豪夺、乘火打劫往往是历史上土地兼并、农民流离失所、揭竿而起更直接的导火线。因此，至少从1990年代初起，如何巩固大包干即土地承包的成果，限制住名目日益繁多的那个“交了国家的，留了集体的”部分，进行有人称之为第二次大包干的农村税费改革，就成为三农问题的中心。所谓“农民真苦，农村真危险”就是这个税费重压下的呼声。这项旨在减税和规范农民负担的改革，由于涉及到国家财政的负担能力，税种税率的法律设置和实施中的变通，中央与地方以及地方政府与农村基层政权之间财权与事权的划分，粮食等农产品购销体制改革，以及政府众多关联部门特别是基层政权的精兵简政和反腐清廉，前后经历了10多年和两代政府领导人的接力努力，最终在2006年以全国免征农业税和免去农民的其它一切税费为标志，画上了一个完整的句号。尽管这也许产生了有人称之为中国农村基层政权组织涣散和孱弱的副产品。中国农民几千年来第一次免除了皇粮国税，以及以此名义和附加在此之上的各种苛捐杂税。反过来，国家还在历史上首次真正开始返哺农业，即对农民实行从种子到种粮等一系列直接补贴到户的措施。

简略回顾中国农村变革的历史演变，容易看出，中国前30年的农村改革实际上集中解决了困扰着中国传统农村、农业社会和农民几千年来的两个基本问题，第一就是耕者有其田。这是通过全国范围内均分土地的家庭承包即土地使用和收益权的公平分配和长久不变做到的。这在一定意义上仅仅是对建国之初土地改革的回归。不过人们也不能不承认，所谓“统分结合”的承包制保留的集体所有的外壳在客观上阻滞了分地后农村随贫富分化而产生土地兼并，保证了农地的长期平均占用。这里应当指出，有人一味强调中国历史上的土地兼并更多地源于豪强势力而不是土地私有的自由转让，恐怕也是多少过于书生气的议论。因为私有小农经济与豪强兼并从来是一个形影不离的伴生物，就象下面要提及的农业社会中皇粮国税与贪官污吏不可分离一样。当年共产党人的“打土豪，分田地”之所以有那么大的号召力，正好揭示了土地兼并、耕者无田是中国传统农业社会的痼疾。因此，当中国农民还占人口多数的时候，对耕者有其田的意义恐怕无论如何都不能低估。

第二是解决了农民的税费负担。由于农业社会国家税赋必须来自农民，而征收税赋和维持政府统治又必须依赖一个自上而下的庞大官僚集团阶层。这样，无论历史上一些所谓开国明君采取的轻徭薄赋、休养生息的政策，还是王朝积弊很深时若干锐意改革的名臣（如王安石变法和张居正“一条鞭法”），推出强本固邦的变法，但结果总是收效有限，最终农民的负担还是只增不减。这就是明清思想家黄宗羲称之的“积累莫返之害”。中国在2006年以农业税和其它所有向农民收取税费的取消，最后终结了“黄宗羲定律”。这是中国从传统社会转变为现代社会的重要经济标志。当然值得指出的是，我们今天能够最后终结这个历史定律，主要靠的还是国家工业化和城市化的发展，使国家财政可以不再依赖农业和农民来提供税费来源，一刀切的砍掉农民所有的税费租负担。否则，就象我们在1990年代中看到，中央政府在给农民减负的努力中农民负担仍然不断变相甚至恶性增加一样，黄宗羲定律在传统农业社会的框架内本来确实是无解的。

应当看到，土地均分、零租金的长久承包权即永佃权，以及农民全部税费的免除，这种无税赋的耕者有其田，已经是中国传统小农社会所能企望的最高理想。这种小农的乌托邦梦想在今天成为现实，标志着中国传统农业社会农民问题的基本解决。现在人们谈论的三农和土地问题，其实都已不是传统小农社会的农民问题，而是从传统农业社会向现代工业和城市化社会转型中的新问题。没有区分这一点，自觉不自觉地把农业社会的现代化转型与传统农业社会的农民问题以及已经终结的黄宗羲定律混为一谈，这是我们在中国农村土地和三农问题上经常绕圈子的重要原因。

当前农村在现代化转型中的新三农问题

综合起来说，当前人们在中国农村土地和三农问题上的讨论和争论几乎全都不是老三农问题，而是由工业化和城市化引发的新三农问题，主要围绕以下三个焦点。

1、关于农用地的流转和规模经营问题

农用地的流转初看起来似乎是个传统农业社会的问题，其实则不然。传统农业社会只有经济和超经济的土地兼并，并没有经济意义上的普遍土地流转。因为对传统农民来说，除非被逼无奈，没有人会愿意放弃土地。失去土地，只不过是从自耕农变为佃农或雇工，是在更苛刻的条件下仍然以土地为生。我国农村土地承包后土地流转的必要性，一是源于工业化大环境中农业科学技术和装备条件的进步，以及城镇和非农人口的持续扩大，在农业和养殖业中产生了规模经济和专业化生产的条件和需求。二是同样由于工业化、城市化的发展，