孙雁 迈克尔・约翰斯顿：民主可以阻止腐败吗?

摘要：世界上许多国家都存在着腐败现象。什么办法可以控制，甚至消除腐败？民主曾是被许多学者寄予厚望的工具。然而，文章对这一假设提出了质疑。文章通过对经济机会与政治机会、精英易受影响性和精英自主性的比较分析，以中国和印度为例，研究了民主是否可以作为控制腐败的有效工具这一命题，并认为贫穷的发展中国家的民主不会比威权的发展型国家更能成功地阻止腐败。文章认为，经济发展与健全的民主应该成为阻止腐败的重要途径。

人们普遍认为，民主可以被用来抑制腐败。通过公民和政治对手对腐败问题的攻击，以及公众听证和选举等手段，民主制度和民主政治可以将腐败行为公之于众。还有人认为，民主的优势在于横向问责（horizontalaccountability），具体包括独立司法、制约与平衡效应（checkandbalance）、新闻自由、社会舆论和制裁等各种手段，后者常常通过私人协会、援助性法规、对法治的公开承诺等方式来执行。的确，全球腐败排名（尽管还不完善）直观地显示出，民主国家的腐败程度较低，而不民主国家的腐败程度较高。

但是，就这种尚有争议的排名来说，民主真的能够解释腐败的国别差异吗？民主不仅是一种制度和实践，更是一种结果，它可以对腐败的深层次因素进行反省，也可以用来分析缺乏何种民主因素，社会将会失去正常运转的动力。民主可以与富裕、强大的公民社会等发展指标相混同吗？如果可以，那些民主程度较低的国家就会在应对腐败问题上捉襟见肘了。

为了检验上述命题，我们需要考察一下民主程度较低的国家的腐败问题。我们选取的应该是民主制度完备且运行了一段时间的案例，并将其与社会规模相近的不民主国家进行比较。我们不仅要研究腐败的共性，而且要探讨腐败的特性。因此，我们不只是考察经济落后这一项影响因素，还要考察其他一些影响因素，例如影响腐败和民主的机会和制度。

本文对印度和中国的腐败状况进行了比较。印度是一个民主制度还不太完善的大国；中国是一个未实行西方民主制的大国。这两个国家的相似点是幅员辽阔、人口众多，其政治、经济和文化在国际上具有重要的地位；规模庞大所产生的严重的委托―代理问题；支持裙带关系和人格主义的独特文化；拥有集权经济的遗产；以及经济自由化和快速的经济增长。经济集权和总体发展水平以一种复杂且互动的方式影响着腐败。相比较印度而言，中国经历了更长时间的集权经济体制，但经济改革较早启动，发展的速度更快，国家也相对富裕些。而印度的情况是，直到1992年，其经济集权程度还很高，融入世界的程度也相对有限。

民主体制下的印度在控制腐败方面有明显的优势吗？然而，民主本身并没有加重或减轻腐败程度。不论是过去还是近期，中国与印度的腐败程度似乎分不出高下。在某种程度上，民主是否能够抑制腐败，关键取决于经济发展。一个发达的经济体可以提供资源和重要的制度来保护合法行为，并规划出获取和使用财富的正当途径。不过，发达的经济体却为腐败性掠夺提供了机会。印度的案例表明，不完善的民主易于受到破坏性、掠夺性腐败行为的侵蚀，这种腐败很难得到控制或根除。这些发现不仅在与腐败和民主相关的研究上具有理论意义，而且唤起了人们对已经被广泛接受的关于腐败控制和自由化改革思想的重新评估。

这里的“民主”指的是制度和程序。这些制度和程序可以促使统治者对公民承担起责任，以便进行有规则的竞争性选举，在结构上保证公民权利，实现法治。以这些标准来衡量，在过去的60年间，印度在诸多方面就已经是一个民主国家了，而中国则算不上。印度越来越陷入“不自由的民主”（illiberaldemocracy）之中：在这一选举政体内，理论上，自由和法治是有保障的，但现实却与之相反，如出现了宗教隔离、大量的腐败、无视法治等现象。中国在经济上实现了自由化，但在政治上却奉行“自由化专制”（liberalizingautocracy）。

这里界定的“腐败”主要是一些当地官员和学者的看法。印度和中国的权威文献都强调腐败的核心特征是“官员滥用公共权力为自己谋取私利”，这一思想在英语文献中也广为流行。在印度的英式政体和中国早期的中央集权体制中，公与私之间的界线是很清晰的，但是，在两国实行了经济自由化和政治分权化后，这种界线就有些模糊了。我们所做的比较分析既不能忽略也不能掩盖公与私相交叉的部分。为此，我们需要参考一些当地的报告、基于这些报告所作的海外研究成果，以及二手文献中对这两个国家的一些高质量的研究。

一、民主、经济活动和腐败之间的平衡

亨廷顿研究了政治程序与经济程序的平衡问题，他告诉我们，一种给定的民主怎样才能发挥作用或者不起作用。从理论上讲，对公众偏好负责的民主应该能遏制腐败；从实践上讲，有效的民主依赖于如下几对因素的平衡，即，自由与秩序、精英自主性（autonomy）与问责制（accountability）、政治与市场、利己与利他的平衡。政治参与和经济参与必须受到健全的、合法的制度的保护和制约。开放的政治和经济有助于相互支撑，但是二者怎样渗透以及渗透到什么程度，还是要受到一定的限制。控制腐败不是简单地考察有无民主，而是要质询追求、运用、交换财富和权力的方式，以及这些行为赖以发生的制度框架（包括国家、政治和社会）。问责制不是仅仅依靠选举和其他制度硬件就可以创造出来的，这种问责制即使被创造出来也很难维持下去。在实践中，大多数民主国家都存在制度缺陷和社会预期的变化，这就使得对腐败行为的控制变得更加困难了。

因此，尽管在大多数已经建立了民主制度的国家，竞争性的政治与经济活动协调得比较好，但是在民主不完善的国家，二者的协调性却很差。经济落后的国家不仅在物质上不富裕，它们还普遍缺乏获取财富的合法渠道。同样重要的是，这些国家的经济制度（财产权、银行体系、契约履行机制、有序的征税体制等）也很薄弱。尽管通过某些非正式的社会关系可以弥补这些缺陷，但是，像信息公开、安定有序、契约履行和财富保护等在经济发达国家习以为常的事情，在贫穷的国家（无论何种政体）不仅缺乏，而且还常常被腐败官员变成了商品。

二、不平衡因素的比较

1996年，本文的作者之一迈克尔・约翰斯顿（MichaelJohnston）运用上述平衡对腐败的程度和变异情况进行了国际比较。第一个平衡是精英易受影响性（accessibility）和政治精英自主性之间的平衡，即政治家是否容易受到利益集团的压力的影响。在制度完善的民主国家，尽管私人利益对政治会产生重要的影响，但是政府官员仍然可以有权威地制定和执行相关政策。不过，在精英易受影响性超过精英自主性的地方，政府官员容易受到私人需求的左右；反之，政府官员的责任意识就会淡薄，他们就会侵占私人利益。第二个平衡是政治机会与经济机会之间的平衡，即究竟是获取权力容易些，还是获得财富容易些。亨廷顿认为，在政治机会多于经济机会的地方，人们可能会滥用权力来追求财富；反之，人们则倾向于运用财富去获取政治权力。关键在于两种机会的相对平衡，而不是财富和权力在绝对意义上哪种更容易被获取。第一种情况一般出现在正进行现代化的国家，第二种情况在成熟的民主政体中更为普遍。

在公民主导与官员主导、政治机会与经济机会相平衡的地方，腐败就能够得到有效的控制。在精英自主性与精英易受影响性、权力与财富之间失去平衡的地方，就容易出现各种不同的腐败。如表1所示，我们将腐败分为四种类型。在第一种类型中，精英易受影响性超过精英自主性，经济机会多于政治机会。在这种类型中，利益集团――特别是企业利益集团――势力强大，政治精英的力量比较薄弱。其结果是人们运用金钱（合法的方式是政治献金，非法的方式是贿赂）去影响政治精英。在第二种类型中，嵌入型精英把持着能够获取经济收益的政治通道（因稀缺而成为价值高昂的商品）。相对广泛的经济机会可以创造出众多旨在接近政治精英的行贿者，而由政治精英控制着寻租的程度和方向。在第三种类型中，精英易受影响性、各种政治机会和经济短缺混合在一起，造就了不可靠的政治精英。由于容易受到利益集团的压力，其权力的稳固依赖于赞助，且无法保证能够长期执政，这些不可靠的政治精英就尽可能快地敛财。在这种类型中，官员的腐败行为是不稳定的，而且非常贪婪。在第四种类型中，嵌入型精英通过垄断而非赞助的方式控制着政治竞争和物质回报，从而形成了机械式腐败。

表1把上述四种类型的腐败分别归入四种不同的政权类型：（1）在成熟的民主政体中，分权化的政治精英与利益集团相互竞标；（2）集权化腐败（与垄断相勾结）采取的方式是各种企业利益集团和政府官员勾结串通，且后者支配前者；（3）在民主制度不完善的国家，碎片化的赞助导致分散的、具有破坏性的腐败；（4）政治精英和经济寡头相互瓜分租金，不是企业与政府官员相互勾结以追逐特定的目标，而是合伙以专制的方式支配整个社会。

第二种类型和第三种类型可分别用中国和印度来做例证。这两个国家都存在着大量的寻租行为，但是二者摄取租金的结构却是不同的：中国的特征是自由化专制，其腐败过程是联合垄断（jointmonopoly）造成的；而民主体制下的印度则与独立垄断（independentmonopoly）在作抗争。施莱佛和维什尼（Shleifer&Vishny）以公路收费站为比喻，对腐败的类型进行了区分。每个收费者都是一个把门的垄断者，他可以决定谁能进入，谁不能进入。联合垄断者可能会联合起来，只收取一定数额的过路费，目的是为了达到有利可图的交通流量；而独立垄断者则既不受竞争的限制，也不受共谋的限制，他们会收取过高的过路费，以至过路者会选择其他的道路，从而对整个经济造成了损失。前者是中国的情形，后者是印度的情形。中国的联合垄断对腐败行为构成了制约，而印度的独立垄断则无法形成这种制约机制。

我们对各种不平衡与腐败类型的理论和实证辨析得到了最新的腐败研究成果的支持。康（Kang）对韩国和菲律宾的分析发现，韩国的政治精英与经济精英之间存在着相对平衡的竞争，这是其腐败没有像菲律宾那样呈螺旋状失控的主要原因。根据国家和社会的相对力量和精英的动机，哈奇克罗弗特（Hutchcroft）对资本主义体制进行了分类。在他看来，东亚的发展型国家实行的是“国家资本主义”；而一些在行政上世袭的或实行寡头政治的东南亚国家则属于“官僚资本主义”或“分赃式资本主义”（bootycapitalism）。通过考察究竟是多数官员与私人利益集团参与腐败过程，或一个统治者与少数私人利益集团联合起来支配着一国的腐败，还是只有统治者单方面主导着整个国家的腐败，罗斯-阿克尔曼（Rose-Ackerman）区分了竞争型、双寡头垄断型和盗贼统治型腐败。她发现，后两种类型的腐败无论在经济上还是在行政管理上都最具破坏性。

三、印度和中国的腐败状况

中国和印度的腐败状况如何呢？相关证据表明，两国差别不大。让我们来看一下透明国际的清廉指数（CorruptionPerceptionIndex）。考虑到这一指数的正确性、精确性和可变性广受争议，我们仅仅将其用来做泛泛的比较，而不是作为一种定性的手段。从清廉指数上来看，大多数亚洲国家都存在着严重的腐败问题。中国和印度的腐败情况虽然不是最严重的，但是却看不到控制腐败的有效措施。民主体制下的印度在过去这些年的腐败甚至更严重了。

这些建立在外企经理人调查基础上的数据能够真实地反映亚洲国家或地区的腐败状况吗？总体上来看，与印度相比，中国的外企更多，也更为多样化。这些外企的经理人通常来自周边国家或地区，非常熟悉中国文化中的非正式因素。因此，他们善于和中国官员做非法的交易，同时，他们经验丰富，能判断出这类行为的可接受程度及重要性。在印度，外资企业则被限制在少数几块工业飞地内，很少会受到飞地之外非正式因素的影响，这为外国移民和外资企业创造了一个更加合理的商业环境。

在印度，经济发展水平越低，清廉指数就越低吗？下文将重点考察经济落后与腐败控制之间的联系。这种联系也许还停留在认知层面。如今，大面积的腐败现象总是与发展联系在一起的。对于印度来说，如果做出这样的判断，即，腐败损害了发展，而印度的发展又比较落后，那么，我们就能说印度的腐败现象更加严重了吗？答案是不清楚的。正如我们所看到的，