许善达：中国重大宏观决策背后的逻辑

2016 年中央的宏观决策与前几年相比，有许多重大变化。就目前来说，对于经济走势有三种说法：一种说法叫周期性的下行。有人认为，经济下行到某一个周期，就会出现拐点，会继续上行。还有人认为经济上行了以后，可能还要恢复到一个所谓的高速增长。第二种说法叫断崖式的下行。国内外很多学者认为中国经济处在危机前夜，可能会突然下行到一个非常低的增长速度。

但是 2015 年的中央经济工作会议在对中国经济走势进行判断时，并没有接受前两种说法，而是提出了第三种说法：波动性的下行。也就是说经济走势在很长一段时间内会有波动，但总的趋势是在一个比较长的时期内下行。这是决策层一个全新的判断，是影响我们对各方面宏观政策决策的前提，因为如果决策层认为经济具有长期的波动性，且总的趋势是往下走，那么很多政策就会因为这个判断而做出一些和以前不一样的调整。

实际上，在 2008 年全球金融危机爆发时，已经有人提出了这样的看法：经济会面临下行的趋势。当时决策层就采取了以 4 万亿投资为代表的一系列宏观决策，所以 2009~2011 年我国经济处于上行阶段，并维持了一个比较高速增长的态势。但这个态势到了 2011 年、2012年就已经很难再维持下去了，所以宏观决策实际上推迟了下行走势的起点。

然而几年以后我们才发现，全世界经济下行的走势是不可逆转的，用这种政策来维持经济发展的走势是不可持续的。因此“一段时间以后就会出现拐点，然后经济就能又恢复到 8% 以上”这样的前景至少在现在所考虑的时期内， 比如说“十三五”规划期间， 是不可能发生的。

因为经济下行不可逆转，我们只能缓解下行速度，不可能让它在很短时间内就恢复到上行，特别是恢复到比较高的增长率，因此政府在把握宏观经济的方向上做了一个很大的调整，这里就涉及了我们经常提到的“供给侧” 。有的经济学家不大赞成现在搞供给侧改革，他们认为供给需求不可分离，谈不上说重点搞供给侧。当然这在学术界有各种各样的看法。

2008 年“防通胀防过热”为何调整

其实金融危机开始的时候，我们国家并不是没有供给方面的问题。2007 年 12 月中央经济工作会议，当时认为全世界包括中国在内流动性过剩，提出了“两防” ： 一是防止通货膨胀，要把通货膨胀抑制在 3%以下；二是防止经济过热。但是到了 2007 年底，世界经济形势出现了经济工作会议准备期间没有预见到的一种经济动态：发达国家的货币流动性不够，因此到了 2008 年 1 月，包括美国、欧洲、日本、英国等发达国家都开始释放流动性。

这一动态并没有被很多人注意到，中国也开始出现了外国订单减少的情况。当时这些加工贸易企业的订单主要来自发达国家，而订单减少就成为一个信号，说明发达国家的这种需求已经出现了萎缩，而这种萎缩势必导致中国外需不足。因为当时我国对外出口中 50% 以上都是加工贸易，加工贸易订单减少就说明 2008 年的出口可能会产生问题。这种现象现在已经引起了关注，但是在学术界还是有很大争议。

当时包括我在内的一些经济学家就已经提出“两防”需要调整。通货膨胀要抑制到 3%，就要大幅度收紧货币，可是在全世界的货币流动性已经不足的形势下，中国是否应该或者能够大幅度地收紧货币，生产经营情况会出现什么样的状态，这是一个很大的问题。关于是否要调整“两防” ，政协经济委员会内部也出现了不同声音。

这个争论一直持续到 2008 年上半年，有的政府部门已经通过对业绩的分析，看到了把通货膨胀控制在 3% 以下的不可能性。因为上半年的通货膨胀率已经达到了 5%，如果全年坚持 3%，就意味着下半年只能是 1%。但很多部门的分析报告已经认为，所谓“下半年 1%，全年 3%”已经不可能实现。这是 7 月初的事情，到了 7 月 20 日左右，党中央研究上半年经济形势时，就决定不再搞“两防”了。而 7 月 20日中共中央政治局会议之后， 《人民日报》刊登了刘鹤的一篇答记者问，里面就披露了为什么不再坚持“两防” 。所以我认为这半年多的宏观政策调整，还算是比较及时的。

中国版的“马歇尔计划”未能推行

事实上，到了 2008 年 10 月，4 万亿投资的计划就开始实施了：发改委集中批复多个项目、商业银行贷款大幅度增加，货币投放量加大，这些举措才使得 2008 年避免了一次比较激烈的经济下行。其实当时还有其他的建议，比如说所谓的中国版的“马歇尔计划” 。

从经济角度考虑，马歇尔计划就是美国人把钱借给别国，让别国来买美国的商品，从而推动美国出口。因为“二战”以后，就美国当时的黄金储备来说，200 亿美元放在国内没有任何用处，只会导致产能严重过剩， 还很可能会发生严重的经济危机。 而欧洲那些国家因为战事，国内恢复的需求非常强烈，于是马歇尔提出，拿出美国 65% 的黄金储备借给其他国家，但只能用来购买美国的产品。所以 1947~1951 年是美国经济发展速度最快的几年。

因此，很多学者提出要搞一个中国版的“马歇尔计划” ，因为中国当时的外汇储备中有相当一部分都用来购买美国国债，而美国国债只有零点几的回报，我们也应该拿这笔钱借给一些国家。这些国家虽然没有现实购买力，但是有矿产资源和地理资源，如果我们能够把我们的资金跟他们的资源整合起来，让他们来输入我们的产能，也可以解决中国新的外需。我们把钱借给他们，然后帮助他们开矿、修马路，还可以创造新的财富，因此我们将其命名为“和谐世界计划” 。但是这个意见并没有被采纳， 因为这些国家如果发生政变， 或者出现其他问题，投资的资金风险很大，而投资国内风险则要小得多。

提高居民收入比重战略实施困难

另外的方案是增加居民收入拉动内需，这意味着降低政府和企业收入比重， 但难度太大。最后还要靠投资撑住经济， 结果加剧产能过剩。当时我国消费也存在问题，改革开放 30 多年来，我们经济增长的速度很快，但居民的消费率一直在下降，所以当时有人提出扩大居民的消费来带动经济增长，但这涉及两个需要解决的问题。第一个问题，居民收入的比重需要增加。虽然也有文件明确表述要提高居民收入占国民收入的比重。但比重不能从天而降，有提高就要有降低，至于是降低政府的还是降低企业的，还是两者都降低，这个问题没有人给出答案。因为这存在两难性，如果降低企业的比重，企业家会认为以后的投资收益会大幅降低；如果降低政府的比重，那是不是就应该减税？

如果不进一步明确降低谁的比重，这就说明提高居民收入比重这个战略实施还是有困难的。多年以来，这个目标是在前进之中，但提高的速度很慢。指望居民消费成为经济发展的主要动力，还需要一个相当长的时间， 不能像4万亿投资那样能够即刻带动需求。 所以从投资、消费和外需这三个需求的主要领域来看，当时应对世界金融危机的宏观决策就是先抓住投资，撑住整个经济，其他的再慢慢解决。

“一带一路”新战略的提出

实践证明，4 万亿投资确实避免了当时的经济危机，但这 4 万亿投资里也出现了问题：我们投资了一些当时产能已经过剩的领域，如钢铁产业、煤炭产业。这些投资快要完成的时候，我国产能过剩的情况不但没有消除反而加剧。虽然到 2012 年我国已经意识到了产能过剩的严重性，但是已经在建的项目不能半途而废，所以 2012 年以后，我们改变了投资方向，只投资比较短缺的领域，但是之前已经建设的项目还得继续，否则损失也很大。

不过要完全靠投资来拉动经济增长是不可能的，因此，2012 年以后，我国又提出了对外经济的新战略： “一带一路” 。

我认为之所以要采取这样的战略，是因为我国劳动密集型的普通加工贸易已经不能维持，这一批工厂开始纷纷外迁。我国曾经提出努力让湖南、江西、广西去承接广东已经无法经营的加工贸易企业，希望工厂不要迁往越南等地，因为这些省份的土地和劳动力相对便宜，还有很多优惠政策。但这个战略收效甚微，因为国内的物流成本太高，我们的原材料从海外运到广东，接着运到湖南加工，然后再运回去，中间增加的物流成本，不是节约劳动力成本、土地成本或其他成本就能够抵销的。所以，以东莞的加工贸易为代表，很多企业都迁走了。我们再想依赖加工贸易解决出口问题，是不切实际的。

如果把“一带一路”战略仅理解为地理概念的话，我认为并不准确，因为我国在非洲、拉丁美洲也做这样的项目。就今天而言，这些项目的核心， 就是我国对其投资， 让对方来接受我们的项目， 达成合作。

但这和美国当时的“马歇尔计划”情况不同。当时那些国家除了找美国以外，根本借不到钱，而现在中国地对外投资则有了很多竞争对手，中日竞争印度尼西亚铁路项目就是一个例子。前几年，我国十分注重能源上的对外投资，现在来看，这些投资虽然财务表现不佳，但对于保证能源供应是起了非常重要的作用的。

但是如果不走这条路，我国的外需就会萎缩，这会让国内产生极大的压力，产能过剩情况会更加严峻。所以尽管有困难，我国还是要坚定不移地实施这种对外经济的新战略。

提高居民收入占国民收入比重，缩小居民收入差距的战略仍然在实施之中，这当然可以促进消费。但是这个战略实施起来速度并不快，而且在认识上还存在很多分歧。比如中国要不要提高最低工资标准？

我们的劳动力成本现在是什么状态？有专家说，要降低劳动力的工资来增加投资的收益。劳动力成本过高有三个因素： 冗员、 社保缴费和工资。首先是冗员，企业应该裁减的工人裁减不了，社保体系承接不住，所以只能由企业维持。解决的方法就是减少工作时长，让八个人干五个人的活，所以冗员的工资占了很大一部分。其次是社保，我国社保缴费率按照法定标准是 45%，在全世界比例都是偏高的，与美国相比，我国企业要承担的养老保险缴费率就高出了一倍。但这个不合理之所以存在，主要是因为我国从计划经济延续到市场经济以后，在社会保障制度建立之前，所有职工不交社保，企业也不交社保。结果这些人退休以后领钱时就出现了问题。所以我们在 20 世纪 90 年代末制定社保制度的时候，就定了两个原则：第一，社会保障分省统筹，中央不统筹，因为中央财政没钱；第二，增加缴费率，不但要把自己以后领的钱交上，还得承担以前没有交社保，现在要领钱的人的费用。

统计数据证明，企业劳动力成本过高是由于冗员和社保缴费率过高造成的，认为职工工资过高是不符合实际的。我国的劳动力成本高，社保缴费率就是一个重要原因，因为缴费率是按照标准工资来计算的，而经济下行导致很多企业劳动小时减少，工资也相应减少，但是社保缴费率的计费工资不变。

在经济下行的时候，这个矛盾表现得格外突出。实际上我国的决策层已经意识到，这个负担对企业和职工而言都偏重，所以 2015 年中央经济工作会议提出了一个任务：要研究社保体系全国统筹、降低社保缴费率。所以在这种情况下，提高居民收入，特别是低收入水准的居民收入，