史晋川 李建琴：价格管制、行政垄断及利益集团的博弈

内容提要：中国转型时期，在大多数农产品价格逐渐放开的同时，蚕茧、烟草等农产品的价格一直受到政府管制。为了达到控制农产品价格的目的，政府还不得不把对价格的管制，扩大到对产品流通乃至整个产业经营和流通的管制。本文对中国转型时期蚕茧价格管制的分析表明，蚕茧价格管制的实质是行政垄断，而行政垄断的原因在于转型过程中政府、企业与农民之间的博弈及其结果。

关键词：蚕茧；价格管制；行政垄断；利益集团；博弈

史晋川，浙江大学经济学院教授、博士；李建琴，浙江大学经济学院副教授、博士。（杭州310027）

*本文是由史晋川主持的教育部人文社科重大项目《中国农产品价格政策研究――以茧丝价格政策为例》（批准号：02JAZJD79003）和李建琴主持的国家社科基金一般项目《转型时期农产品价格管制研究》（批准号：07BJY129）的阶段性成果。

一、问题的提出

在中国20世纪70年代后期以来进行的经济体制改革中，农产品价格改革一直处于改革的重要地位，到80年代末我国大部分农产品已经实现了市场化改革。然而，蚕茧作为一种既是农产品又是丝绸工业初始原料的特殊产品，一直是国家实行收购价格、收购管理、收购标准三不放开的重要农副产品。从蚕桑生产、蚕茧收烘、到茧丝产品的收购管理，长期采取严格的指令性计划。1995年前蚕茧收购价格和厂丝出厂价格由中央政府制定，1995年之后改为中央政府指导下的省级政府定价。2001年7月，国家大规模放开商品价格之后，厂丝已实行市场调节，由生产经营者自主定价，但鲜茧收购价格依然由省级物价主管部门管理。2002年2月4日颁布的《茧丝流通管理办法》（中华人民共和国国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局第28号令）第十一条仍然规定：“桑蚕鲜茧和干茧实行省级政府定价或省级政府指导价。

每年初由国家计委会同国家经贸委等有关部门，研究提出当年蚕茧的预测价格。省级价格主管部门会同经贸委等有关部门按照国家提出的预测价格，结合本地实际并在与毗邻省（自治区、直辖市）充分协调衔接的基础上制定本省（自治区、直辖市）的具体价格政策。各地不得将桑蚕鲜茧收购定价权下放到市、县，不得擅自放开价格“。

长期以来国家对蚕茧的价格管制，并不是一个孤立的事件，与蚕茧价格管制密切相关的是受管制的茧丝流通体制。由于蚕茧的商品率较高及其在我国对外贸易中的特殊地位，作为我国重要的工业原料和出口物资，我国建国以来对鲜茧的购销管理除建国初期外，长期以来实行计划管理手段，如1956～1960年间的统购统销；1961～1985年间的派购；1986～2001年间的统一经营。2001年开始实行鲜茧收购资格认定制度后，各地对鲜茧的收购管制已经有所松动，但总体来说，多数地区仍然存在着不同程度的收购垄断。与蚕茧价格管制制度和蚕茧流通体制相对应，我国的茧丝绸经营管理体制改革滞缓，未能跟上经济转型发展的现实需要。

20世纪80年代以来，我国对茧丝绸经营管理体制进行了多次改革：1978～1986年，成立中国丝绸公司，茧丝绸经营管理由分散走向统一；1986～1995年，撤销中国丝绸公司，茧丝绸经营管理又从统一走向分散；1996年至现在，实行茧丝绸贸工农一体化，再次从分散走向联合。但总的来说，茧丝绸业目前仍然是我国改革滞缓、问题最多、管制体制最复杂的行业之一。

为什么在粮食、棉花等大宗农产品价格放开以后，不关系国计民生的蚕茧价格迟迟没有放开？为什么对蚕茧价格的管制会延伸到对蚕茧流通乃至丝绸经营和流通体制的管制从而影响整个茧丝绸业的发展？本文第二部分在回顾农产品价格管制研究的基础上，试图寻找转型时期中国政府对农产品持续价格管制的原因；第三部分则从政府、企业与农民三方博弈的角度来分析蚕茧价格管制的深层原因；第四部是本文的结论与拓展。

二、农产品价格管制研究回顾

价格管制（Price Regulation），又称价格规制，是政府管制中最重要的一种管制方式。在管制经济学中，价格管制被定义为在自然垄断产业，管制者从资源有效配置和服务公平供给观点出发，以限制垄断价格为目的，对价格水平和价格体系进行的管制（植草益，1992）。因此，对于自然垄断产业的产品价格管制几乎所有的管制经济学文献都有所论及，如丹尼尔。史普博（1999），植草益（1992），W.吉帕。维斯库斯，约翰M.弗农，小约瑟夫E.哈林顿（2004），王俊豪（2001，2002），J.K.Galbraith（1952），Joseph P.Kalt，（1981），J-J.Laffont and J.Tirole（1993）等等。

而在微观经济学中，价格管制是指政府根据形势需要和既定政策，运用行政权力对某些产品直接规定偏离均衡价格的价格。因此，在竞争性产业（指垄断竞争和寡头垄断行业）中，以政府或协会定价取代主要由市场机制形成价格的行为也称为统一的价格规制（王恒久、刘戒骄，2000）。从这个意义上讲，不论市场经济条件下对垄断经营产品的价格限定，还是对竞争性产品的价格干预；不论是计划经济下政府直接规定产品价格，还是计划经济向市场经济转型过程中政府对产品价格控制的沿续，只要是政府根据形势需要和既定政策，运用行政权力对某些产品和劳务实施的直接和间接的价格干预行为，都可以称为价格管制。

农产品市场通常被认为是或接近是完全竞争市场，理论上农产品的价格应该由市场供求决定，但在现实中，从低收入国家歧视农民的低价格政策到中、高收入国家保护农业的高价格政策，世界上几乎所有的国家都对农产品价格进行某种程度的管制。

市场经济中各国政府对农产品实行价格管制的直接目的是稳定价格，保护农业和筹集收入；间接目标则是促进经济的高效率增长，改善收入分配状况，保证全体公民的最低营养水平，保证国家的粮食安全，保持政治稳定等。对农产品实行价格管制的原因主要有以下几个方面：（1）农业是个弱质产业；（2）蛛网效应下农产品价格的自发波动规律；（3）某些农产品（如粮食）的公共产品特性；（4）工业化进程中农业比较利益的相对下降；（5）利益集团寻求管制的结果；（6）开放经济对本国农产品的高价保护和低价倾销。（李建琴，2006）

然而，蚕茧所在的蚕业、蚕丝业或更广泛的茧丝绸业并不具有自然垄断的经济特征，而是一系列竞争性产业，因此，在我国从计划经济向市场经济转型以后，从管制经济学的角度来说，政府不应该再对蚕茧价格实行管制，而应该像对待其它竞争产品一样，取消价格管制，由市场供求来决定价格。同时，蚕茧不同于粮食、棉花等大宗农产品，也不同于石油、煤炭等能源产品，既不关系国计民生，也不涉及国家命脉，仅仅因为蚕业属于农业、蚕茧价格的自发波动、中国是世界最大的茧丝生产国等理由，不足以说明蚕茧价格需要管制。因为，如果是这些理由需要对蚕茧价格实行管制的话，那么对几乎所有的农产品都可以实行价格管制。

一些市场经济发达的国家，如日本，由于农业利益集团的力量十分强大，政府对国内农产品价格保护的结果，一方面导致其农产品的国际竞争力下降，另一方面没有国际竞争力的农产品反过来导致农业协会要求保护农业的呼声更加高涨。

因此，在这些国家，政府对农产品实行价格保护的一个重要理由是利益集团对管制的寻求。但在中国经济转型时期，农业组织发展缓慢，农民的组织化程度还很低，根本还没有上升到利益集团，不能与政府和企业抗衡。在蚕业领域，绝大多数蚕农都是分散的小规模经营，因而无法用利益集团来解释蚕农寻求蚕茧价格管制的可能。

所有适合市场经济国家对农产品实行价格管制的理由，都不构成中国蚕茧价格管制的原因。那么导致转型时期中国蚕茧价格长期受管制的原因是什么呢？中国蚕茧价格管制的动力不是来自蚕茧的生产者，而是来自蚕茧的购买者。事实上，中国蚕茧价格管制是茧丝绸业行政垄断的产物。长期以来中国的蚕茧市场是一个典型的买方垄断市场，即使改革开放以来，经历了数次的蚕茧价格管制、蚕茧流通及茧丝绸经营管理体制改革，甚至推行贸工农一体化改革，但都没有改变蚕茧垄断收购这一根本性质。

与市场垄断和自然垄断不同，行政垄断是政府为保护本部门或本地区所属企业的利益，通过法律、行政法规或规定的形式，维护这些企业的市场垄断地位，阻止竞争市场形成的行为。①由于它是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的，因此也常称为法定垄断。行政垄断的目的主要是为了维护该政府部门本部门、本地区所属企业的利益。

行政垄断不是市场经济高度发达的产物，而是从计划经济向市场经济转型之后，旧体制遗留下来的问题。计划经济的一个基本特征就是行政垄断。几乎所有的行业，从市场准入，到原材料的提供、价格的制定、产量的规定，都由政府直接规定，垄断经营。1979年之后，政府放松或放弃了对大多数行业的管制，竞争的局面逐渐形成，社会主义市场经济体制逐步确立。但是在某些改革缓慢的茧丝绸等行业，政府仍然处于垄断地位，常常以行业管理和维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政法规等手段从事各种反竞争活动，结果导致了事实上的行业行政垄断。

行政垄断的另一个原因是地方利益。改革开放以后，我国在财政体制上实行了财政分权和行政分权，扩大了地方和行业的行政权力，本地区、本部门企业经营的好坏，也直接影响到地方财政收入的高低。当本地区的企业竞争乏力，经济效益下降，政府和部门往往不是用市场的手段增强企业的竞争力，而是用行政命令，排斥、限制、阻碍外地或者部门外企业的进入。这种地方部门利益强化带来的追求本地本部门利益的欲望，是产生行政垄断，特别是地方保护主义的重要动力。

行政垄断的两种表现形式：地区垄断和行业垄断，又称为“块块专政”和“条条专政”。地区垄断指的是地方政府或其职能部门利用其行政权力设立市场壁垒的行为。地区封锁的表现可归纳为两大类：一是限制外地商品进入本地市场；二是限制本地商品、原材料及技术流向外地市场。行业垄断指的是政府或政府的行业主管部门为保护其特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其他行业参与竞争的行为。正因为如此，行政垄断的范围很广泛，不限于具有自然垄断性质的公用事业，就是像茧丝绸这样的竞争性行业也可以通过进入管制形成行政垄断，从而基于行政垄断势力要求政府制定相当于买方垄断价格的管制价格。

买方垄断力主要取决于以下三个因素：卖方的供给弹性、买方的数量和买方的行动目标。一般来说，要素的供给弹性越小，买方垄断的市场势力就越强。受动植物（蚕与桑树）自然规律的限制，蚕茧生产的短期供给弹性很小，因此，蚕茧买方垄断势力较强。

当蚕茧市场存在多个买主时，没有一个买主能够完全控制价格，这时买方的垄断力就会受到削弱。然而，当买主的数量受到限制时，买方垄断的潜力也在增长。1986年以前，茧丝绸的生产、销售、价格制定统一由中国丝绸公司管理，形成独家垄断经营的全国性的行政公司。1986年以后，鲜茧以省、市、县级行政地域为单位，实际中由各县市丝绸公司收购，不得跨地区收购鲜茧。这些规定相当于将全国蚕茧市场分割成许多个垄断的地区市场。2001年实行鲜茧收购资格认定制度后，一些缫丝生产企业、丝绸企业等经营单位也开始收购鲜茧。但是，准入制度对于保护蚕农利益、打破买方垄断并无实质性的进展。首先，具备鲜茧收购资格的企业必须符合一些基本条件：（1）与蚕农建立长期稳固的产销关系，逐步实现利益共享、风险共担的经济利益共同体。（2）具有固定的收购场地、评茧仪器、烘茧和仓储设施。（3）具有相应的收购资金。（4）具有国家规定的相应的专业技术和管理人员，有健全的质量保证体系及管理制度。这些条件显然是以往的国有丝绸企业所具备的，对于大多数中小型民营丝绸企业并不满足；其次，取得鲜茧收购资格认定必须由省（自治区、直辖市）级政府批准，并报国家经贸委备案，行政审批仍然给收购企业设置了不小的市场进入壁垒。第三，持鲜茧收购资格证书的经营单位只能在与农民签定的合同规定的地区范围内收购鲜茧，而不能跨地区收购。

在计划经济时代，蚕茧收购企业的行为目标是多重的，并不以“利润最大化”为唯一目标，当时的国有丝绸企业既不能自主经营，也不用自负盈亏，他们虽然是买方垄断者，但控制茧价的买方垄断力不是很强。