贾康 孟艳：单一“去政策化”并非政策性金融改革方向

政策性金融是国家经济发展的长期工具。20世纪90年代以后，确实存在政策性银行商业化改革的潮流，但这种潮流只是政策性金融发展的一个局部特征，而不是整体特征，不宜泛化，尤其不宜直接照搬到政策性金融尚未经历过较充分发展的后发经济体――中国身上来。

我们需要理智地借鉴政策性金融改革的国际经验，避免误导政策性金融体系的改革与发展，不能只见树木，不见森林，片面强调政策性金融机构的负面影响，更不能将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。

对近年政策性金融演化国际潮流的基本认识

目前我国正在进行政策性金融体系的改革，这一改革的价值取向与路径选择将在未来很长一段时间影响我国政策性金融的发展状况，进而会影响社会资金配置框架的重新规划，影响国民经济转型与可持续发展政策的实现，必须慎之又慎。

进入90年代后，一些国家确实对部分政策性金融机构进行了商业化改革，不仅通过商业化改革和机构整合来实现政策性业务覆盖领域的调整，压缩或退出的领域主要集中在支持某些重点行业或者落后地区发展的开发性金融业务；还通过引入商业运行模式，提高政策性金融机构自主经营能力。研究经济问题要透过现象看本质，如果深入到这些国家政策性金融改革的动因和具体效果层面考查，我们就会发现，这些国家进行各种形式的商业化改革并没有抛弃设立政策性金融的初始理念，改革之后政策性金融的一些职能反而得到了相当程度强化，而且政策性金融的发展潮流并不仅仅是单纯的商业化改革所能够概括的。因此，我们分析政策性金融改革的国际潮流，需要厘清几点基本认识：

(一)政策性金融机构的商业化改革是对政策性金融体系的局部调整，并不是对政策性金融的根本否定。

要客观地评价政策性金融改革潮流，我们需要看政策性金融改革的动因和政策性金融改革的实际结果。从政策性金融改革的动因看，目前引发政策性金融改革潮流的主要有三个方面：

国家金融体系设计的整体思路在新阶段发生了变化，例如日本政策性金融改革的一个重要原因就是作为其主要资金来源的邮政储蓄系统的改革需要；

提高政策性金融业务的针对性，降低政策性金融带来的不利影响；

提高政策性金融机构的资金配置效率，降低运转成本。

从上述三种动因看，无论哪种动因，其初衷都是为了提高政策性金融的效率，而不是完全取消政策性金融服务，也没有使商业金融机构直接进入政策性金融领域，而是通过政策性金融的部分退出，扩大商业金融的运作范围。

从实际效果看，部分政策性金融机构的商业化改革，一方面缩减了政策性金融覆盖范围，消除“四面出击”现象，将商业性金融已经能够解决的融资领域还给商业金融机构，政策性金融机构在仍然需要政策支持的领域运营，政策性金融的目标更加明确，业务范围更加专一，政策性金融在保留领域的专有作用得到强化。另一方面，通过对政策性金融机构的合并重组，明确了政策性金融机构的职责，降低了多个政策性金融机构相互之间的业务重叠，减少了与商业性金融机构的摩擦，有利于提高政策性金融对社会资金的配置能力，对政策性业务的支持能力，以及政策性金融机构内部管理运作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融机构，更不是取消政策性金融，而是对政策性金融业务“有保有压”的调整，使政策性金融的作用空间更加明确，业务功能更加完善，对政策性对象的支持力度更有保障。

(二)政策性金融改革之后，政策性金融机构的效率得到提高，功能目标更加明确。

(三)政策性金融机构在商业化改革之后，政府仍然会以某种形式承担经营失败的损失。

(四)如何防止“设租寻租”和如何提高绩效是与政策性金融共始终的重要问题。

政策性金融机构具有政府支持背景，业务带有政策优惠特征，“设租寻租”、效率低下等问题常为人诟病，也出现过因这些或有弊端而失败的案例。因此，如何防止“设租寻租”和如何提高经营绩效始终是政策性金融发展过程中必须着力解决的两个问题，不少国家通过改革和完善政策性金融体系，对这些问题进行了诸多探索，积累了有益的经验。在考察政策性金融机构发展国际潮流的过程中，关注和汲取这些经验，有助于推进我国政策性金融体系的规范发展。

在防止“设租寻租”方面，日本、美国等发达国家的政策性金融机构已经形成了一些行之有效的做法，例如：

专家集体决策。世界银行于上世纪90年代总结日本政策性金融经验的工作报告中，强调了这一原则。1999年日本政策性金融体系大规模改革后，日本政策投资银行等机构进一步完善了专家评审和集体决策机制，由内外部专家构成贷款决策委员会，专门评审限定规模以上的政策性金融贷款项目，从中立、公平的立场审查项目的政策意义和效果、事业主体的项目完成能力、项目效益等，总体而言比较有效地降低了由于政策性金融机构个别领导掌握项目审批权限而产生的“设租寻租”风险。

严密的内外多重审计制度。这是世界银行总结的另一条基本经验。日本政策投资银行、美国进出口银行、德国复兴信贷银行等运作较为成功的政策性金融机构普遍建立了以内部审计与监察、注册会计师审计、政府部门评估、预算审批监督以及国家审计机关不定期审计等为基础的内外多重审计制度，对政策性金融业务开展及项目评审工作进行层层监督。实行这种多重的审计和形成比较高的透明度，目的就在于把寻租行为压抑到最低限度。

此外，一些国家还不断优化政策性金融机构经营项目的制度设计，从业务流程上降低设租寻租的可能性。

提高绩效也是历次政策性金融改革所追求的一个目标，商业化改革单一导向虽然有助于提升政策性金融机构的效率，但也意味着政策性金融机构要退出政策性金融体系，失去政策性功能，因此，商业化改革仅适用于根据国情判断不需要政府再提供政策性金融支持的领域，对于仍然需要政策性金融支持的领域，各国改革的举措并不是单纯的商业化，而是不断推进政策性金融机构的“市场化运作”，即在政策性金融机构经营运作的微观层面越来越多地引入市场机制，尊重市场并面向市场，通过增强约束机制和改进管理方式来提高绩效，90年代以后的政策性金融机构改革的国际潮流更是如此。

仍以日本为例，2001年，日本对政策性金融体系进行了大刀阔斧的改革，目标是想继续保持政策性金融积极的一面，而将其出现的弊端消除。核心内容有：一是取消原先可获得来自邮政储蓄和养老金的强制存款制度，政策性金融机构的资金筹措需要遵循市场化原则；二是引入政策(补贴)成本分析，实质性地扩大公开性，以保证政策性金融机构受到约束和监督；三是贷款利率将以同期限日本政府债券的市场利率为基础。这些改革措施促使政策性金融机构以更贴近市场化的模式运作资金筹集、资金运用等业务环节，从机制上促进政策性金融机构采用有效率的方式实现政策性目标；同时，也使政策性金融机构的业务信息和财务信息更加透明，便于接受各方面的监督和评价，增强政策性金融机构自律的内外部压力和约束力。

只要政策性金融存在，金融双轨制便存在，设租寻租的可能性也就存在，以“政策性亏损”掩盖绩效管理水平问题的动机也很难避免。所以，动态优化地把政策性金融控制在合理规模和必要领域之内，并防止设租寻租和努力提高绩效水平，是与政策性金融共始终的机制建设与管理监督问题。只要得法，当能处理好与之相关的“不把小孩子和洗澡水一起泼出去”的问题，发挥政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。

(五)政策性金融是国家经济发展的长期工具，商业化并最终消失不是政策性金融改革国际潮流的全部，也不是政策性金融发展的终极目标。

事实上，世界各国政策性金融机构无论经过何种合并重组，执行政策性金融业务的金融机构始终是存在的，同时，政策性金融业务更是始终存在于某些历久弥新的领域，这主要集中在进出口、农业、中小企业等领域。

美国对政策性金融体系采取低调处理、充分利用的策略。美国虽然没有宣称要发展政策性金融机构，但事实上从20世纪初期开始，它就建立了相当数量的政策性金融机构，在农业、小企业、进出口、住房等领域拥有功能齐备、组织发达的政策性金融体系，尤其是在农业领域的政策性金融体系更是相当完善，形成了全方位、多层次的立体支持网络。

美国政策性金融体系在其近百年历史中，最大的变动当属对住房领域政策性金融机构的改革，20世纪70年代对住房领域政策性金融机构的私有化改革实际上是20世纪90年代政策性金融商业化潮流的一个前奏。但是，美国政策性金融的商业化改革并没有泛化，其他的政策性金融机构仍然存在着，并且一直发挥着重要作用，金融危机冲击到来后，更彰显了其功能。

美国拥有高度发达的政策性金融体系，那么，美国是否也曾担心政策性金融机构会成为政府负担，要对它们进行私有化改革呢？这种担心和争论在政策性金融体系构建之初就存在，但是，除了必要的商业化改革以外，政府采取的解决思路是通过加强立法、管理和监督来控制此类机构，充分发挥它们无可替代的重要职能。例如：1945年出台《政府公司控制法案》；1990年的《联邦信贷改革方案》要求政府改进信贷项目的会计，为贷款项目评估提供了一整套程序，使联邦政府的信贷运作建立在更好的财政基础上；1996年的《政府债务收集改进法案》加强了政府追回欠款的能力。更值得关注的是，美国把发展政策性金融体系作为政府的长期责任，把政策性金融业务可能带来的经营损失列入政府预算以支出弥补。

日本也是不断深化政策性金融改革的国家，但是，其历次改革过程中，无论怎样合并、撤销或者是商业化，始终存在执行基本政策性金融功能的政策性金融机构，其保留的统一机构――政策金融公库的功能仍然完整地涵盖进出口、中小企业、农业三大领域。而且政策性金融公库经营仅半年的时间就出现了6554亿日元(约合66亿美元)的亏损，但日本政府仍然保留这样的政策性金融机构。

那么，为什么注重发挥市场作用而进行大规模商业化改革的日本还要心甘情愿承担如此巨额亏损呢？为什么美国政府对政策性金融如此重视与支持？这些问题是在研究政策性金融改革潮流中不可回避的。认真研究政策性金融上百年的历史，我们就会发现，政策性金融的存在自有其深刻的经济与政治原因，其需求是客观长期存在的，即便我们通过总结其他国家出现的政策性金融改革，看到存在商业化的趋势，但我们必须认清的是，商业化并不是政策性金融发展的全部，也并非某种确立的终极目标！大多数国家仍然存在很多继续恪守政策性金融业务规则的“传统”政策性金融机构。

政策性金融改革与发展面临抉择

从目前的整体改革思路与方向看，是政策性金融改革商业化潮流在我国的某种具体化，那么，在政策性金融改革国际潮流中，中国是否应该随波逐流？未来的政策性金融之路应该如何走下去？这些问题的答案应该在清楚地认识政策性金融改革国际潮流的实质之后，结合中国政策性金融的实际情况加以分析。

(一)结合国情，实事求是地借鉴政策性金融改革的国际经验。

90年代以后，世界范围内政策性金融的发展呈现一种多样化的状态，其中，确实存在政策性银行向开发性银行转型和政策性银行商业化改革的潮流，但是这种潮流只是政策性金融发展的一个局部特征，而不是整体特征，不宜泛化。即使对政策性金融机构作商业化改革，也正处于不断试验之中，其理论基础并不成熟，改革的出发点并不完全一致，最终的结果更是难以预料。在这种充满不确定性的潮流中，我们若简单地试图以单一维度从中总结出经验并且用于指导我国政策性金融改革的实践，不仅由于未来较大的不确定性导致选择面临诸多困难，而且还可能会不切合实际，使整个改革误入歧途。

在政策性金融改革过程中，不论一个国家和地区对其政策性金融体系进行何种改革，其在确定政策性金融改革目标过程中，都是结合自身的经济发展状况、金融体系建设与完善情况、政府能够发挥的作用、社会公众的反映等具体情况确定的，政策性金融发展的国际潮流在此过程中只能作为一种参考。因此，我国在确定政策性金融改革的目标与思路之时，不能忽视国情和自己的特定发展阶段，把有着诸多背景因素和前提条件的国际经验在平面上直接拉过来应用到中国政策性金融改革的实践之中。

仅仅按照追逐商业化潮流的模式改革我国政策性金融体系，那么，在有些领域，我国政策性金融体系的发展可能会面临“没有开始，就要结束”的局面。这种局面对于我国这样一个幅员广阔、三大差别较为严重的发展中的人口大国而言，