贾康：地方债务应逐步透明化

人们一直在讨论中说要修改的我国预算法，目前仍然在修改的前期准备中。按照现行预算法规定，除国务院特别规定的之外，不允许地方政府安排赤字和举债。但是2009年后在国务院特批之下，地方政府的债务已经“登堂入室”。这两年国务院特殊批准每年2000亿元的地方债规模，均由财政部代为发行。这一举措有两方面的含义：一是表明中国的地方债制度建设已经实现一个新的重大突破，已经登堂入室、名正言顺；二是规定地方债纳入省级预算，也就意味着必须接受地方省级预算全套程序的制约，在省级预算中安排还本还息。地方债的登堂入室存在附带的代理发行安排，在现在这个阶段很有必要。财政部代为发行地方债，等于引入了中央政府的隐性担保，可以使地方债发行更为平稳，风险更为可控。

警惕地方债的隐性存在，从机制体制上解决问题

每年2000亿元的规模，实际只占地方政府融资需求中很小的一部分。而现实生活中，中国的地方债由来已久，大量的债务是以隐性形式存在的。

这两年，由于政策扩张和经济振兴的客观需要，中央政府层面非常明确地规划了4万亿元投资项目，其中中央政府只安排1.18万亿元，地方政府配套资金则一般不低于1∶1，剩下的近2万亿元资金主要靠这些项目取得银行贷款。形势变化与扩张型政策的实施，促使这两年地方政府通过融资平台的举债行为大幅增加。

2009年中就有人估计地方债已经超过6万亿元。最近这个数据在不断上升，有人认为达到7万亿～8万亿元。一个外国观察者估计出了11万亿元这个稍显夸张的数据。由于现在没有一个研究机构或者研究者有能力去全面把握相关信息，因此只能做粗线条的数量级推测，但这种推测还是有意义的。我们可以从较保守的6万亿元到激进的11万亿元估计数之间，相对折中地取8万亿元的规模来评价。虽然以地方政府的收入规模，两年都不能够把8万亿元债务还清，但从债务余额占GDP比重这个指标上看目前并不构成太大的威胁。

欧盟为协调成员国之间的利益取向，根据经验对成员国公共部门债务余额/GDP比重设定的警戒指标是60%。60%这条线并不是非常严格不可逾越的。金融危机爆发以后，欧盟这一警戒线已经失守，法国德国也没能固守住60%，意大利多年负债率在100%左右，日本则完全不顾欧盟的界限，负债率水平几年前在130%～150%，最新数据已经上升到185%～200%；美国现在的这一数据是90%～100%。

中国8万亿元大约为2010年GDP预计规模的20%多一些，由于中国公共债务的名义指标低于20%，因此两个数据加起来为40%出头。高盛估计的数据显示，中国的准国债（政策性金融机构的金融债）大约为GDP的6%，因此几个指标合在一起约为50%。何况中国经济的成长性在未来一段时间仍十分明显，GDP还会有每年8%以上的增长。因此，8万亿元的总量并不代表目前的风险已经到了有杀伤力的程度。

但中国目前地方隐性借债严重不规范，不符合公共财政的基本要求，透明度低，无法加入有效的制度约束和公共监督，这是最大的问题和风险之所在。有些区域存在过大规模借债，与其还本付息能力严重错位。如果等到问题充分暴露，累积矛盾被触发，“救火”的社会代价将会非常大。这不是一种追求又好又快的发展过程中，应体现在公共财政、科学发展、社会和谐等目标下的健康合理的制度状态。所以，制度建设其实是最核心的问题。

中国发展市场经济只有30年。在市场经济发展过程中，很多制度原先没有框架，要慢慢建立起来。一些原有的法规，按照法制化要求应该严格执行，但实际却无法严格执行，这在中国是很现实的矛盾。《预算法》就是个例子。

体制上也有不可避免的摸索过程，比如，1994年配套改革时原本打算在中国特色的概念之下，中央和省级代表的地方之间形成分税制后，在省以下也探索落实分税制。但这十几年来，省级和市级的分税迟迟走不出一条路。30多个省级行政区域以下，没有一个能够称得上是真正像样的分税体制。浙江、江苏、福建等省明确规定在省以下不执行分税；其他地方虽然名义上分税，但都落入了各种各样五花八门、复杂易变、讨价还价色彩往往相当浓重的分成制和包干制。

有不少评论者对诸如“土地财政”等看起来不合理的地方政府短期行为的抨击，直接归因到分税制。实际上，现在地方政府短期行为的问题，并不是分税制造成的，而恰恰是因为分税制在省以下没有得到贯彻落实造成的。他们的板子打错了地方。

一些零星的税种并不能构成所谓的地方税体系。这一体系必须使地方政府在各层级都有稳定的财源。因此往前看，首先要实行财政的扁平化，如果从中央到地方由五层级扁平化为三个层级，那么就能从原先山穷水尽的状态，走向柳暗花明、豁然开朗的新境界，在中央、省、市县三级框架下，把我国“一级政权，有一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的分税分级财政体制，真正从上到下贯通地建立起来。

实际需要与不规范的制度框架，共同造成地方融资负债的现状

中国改革开放30年经济发展的表现被称作奇迹。“地方竞争”中各地政府主导的争前恐后的发展是其中的重要因素。关于中国发展在学术上的讨论，不能只是源于既有教科书，而需要根据中国丰富的实践与实证材料，作带有独特框架和视角的一些分析认识。

地方政府争前恐后的竞争性发展及其中大量隐性举债的融资行为具有两面性。

一方面带来了很多“积极性”的活力，确实助推了中国的现代化进程。其间由于地方税体系不到位，地方税收无法给地方政府形成大规模稳定的收入来源，但是地方又必须要在种种竞争压力之下争前恐后地发展起来，这两方面的矛盾迫使地方政府必须找其他筹资方式。除了大家所关注的通过“土地财政”的土地批租环节（一级市场）力求一次性获得较多资金之外，地方政府还通过隐性的借债，取得贯彻自身发展战略所需要的资金。市场经济下与之匹配的财政体制是分税分级财政体制：各级政府为一级政权、有一级事权，还要有财权、税基、预算，以及一级举债权和一级产权。这样一个原本应该形成的逻辑贯通的体系，1994年后仍迟迟不能到位，导致地方政府只有依靠自己操纵注册一些城建公司、路桥公司、信托投资公司等等，以法人的名义举借公司债、项目债，实际上变相发行地方公债和市政债。这种融资平台手段在越来越多的地方得到运用，全国已有几千家地方融资平台。省级地方融资平台在不论是发达地区还是欠发达地区都有。省级以下的地方融资平台更多集中在沿海、工商业发达的地方。在沿海区域县级融资平台也为数不少。

另一方面，地方隐性债务的规范性不高，不利于防范公共风险。尤其在低端欠发达地区，地方变相举借债务的情况更加紊乱。到了村镇一级，虽然一般没有实体公司，但是乡村干部是拿财政工资的，政绩考核要求“达标”。例如，村里的小学必须按“普九”要求建设到位，不达标则一票否决，政绩免谈，甚至要拿掉干部的乌纱帽。在这些压力之下，一些地方基层的干部东挪西借之后，一直借到高利贷，弄得乌烟瘴气，种种不规范甚至腐败行为一起滋生。

现实生活的实际需要和不规范的制度框架，共同造成了地方融资负债的现状。总规模实际上已经是天文数字，存在着潜在的风险。但是也不能完全否定这个过程中的正面因素。我们的建议是有关部门今后应积极考虑修改预算法，力求使有关法规健全完善起来。中国的现实，很多时候就是在这样一种开始无法可依、以后有法难依、有法不依的矛盾中，寻求完善法治的可行路径、持续发展。

走向阳光融资的制度建设，与中长期政策改革和制度建设相衔接

面对天文数字的地方隐性债，到底是堵还是疏，这两个字代表不同的倾向。我认为应该有堵有疏、疏堵结合，并且从中长期看应该注意“堵不如疏”，这源于大禹治水的古老智慧。

有人认为如此天文数字的地方债怎么得了？这种防患于未然的意识是非常可贵的。确实需要意识到地方债问题隐含着的风险，决不可对其低估。但也不宜落入极端思维，认为已经大祸临头。应该全面分析，客观对待，在总量的安全区之内，因势利导，逐渐引到依托制度而风险持续可控的状态。这是一个疏堵结合、有堵有疏、走向阳光融资的制度建设，把地方融资、整体配套改革和今后市场经济所要求的财税体制健全化结合起来的进步过程，可以从以下几方面着手：

治存量。已经形成的地方债存量需要多方共同努力相对平稳地消化掉。地方融资平台应该把所有的项目放在一起作必要的集中审议，如果发现哪些项目可能存在坏账威胁，就要提前预防和力求化解。只要有一定的提前准备，注意方方面面的共同努力，就能够治存量化解许多问题。有些事即使临近危机状态也有解决办法。假设某个地方出了问题，有关部门绝对不会坐视不理，但原则上必须强调自我防范。虽然隐性债在目前不规范的情况下继续运行，但是只要存量的增长速度低于整体经济增长速度，总体风险就在降低。加上现在各方对地方债的高度重视，应该有信心把已经形成的天文数字债务逐步地化解掉。

开前门。这需要逐渐提高规范的地方债在整个地方债务举借规模中的比重。1998年亚洲金融危机时，已经变相使用过这个开前门的方法。中央政府长期建设国债中，把很大部分（第一年大约一半）转贷给地方使用。当时转贷按照世界银行的财务处理方法执行。现在这个地方债的发展仍然需要一个过程，第一年是2000亿元，第二年也是2000亿元，以后可以适当提高这一数字规模，制度上也需要让各方面加以磨合优化。现在有些评论称地方债在发行后碰到一些困难，这些困难实际是指二级市场的某些短期环境造成的交易状况，总体上尚不存在地方债发不出去的问题，主要还是发出去以后在交易方面的表现是否活跃，或者其他某些局部问题。总体而言，在市场发展过程中地方债前景比较广阔。可以设想，这方面的制度将在以后发展为全套的严谨程序，当未来条件具备后，地方债可以不再由中央政府层面的财政部代理发行，而是由地方政府在市场力量的约束之下，通过一套法制化、透明化的程序，在公众监督之下举借。同时，也可以考虑培育一些有资质、权威性的机构给地方政府借债做信用评级。无论如何，应该充分肯定这两年地方债登堂入室在制度上的进步，继续把前门开好。

关后门。这比喻的是公共财政资源配置中的应急程序。约20年前，笔者在美国做访问学者时，在美国专门调研考察过三级预算。美国预算管理非常严格，执行起来“不多不少不迟不早”，执行官员没有任何权利调整预算。但美国也有非常明确的预算调整程序，规定了在什么情况下、什么单位和什么人员可以提出预算调整，需要走什么样的审批过程。同时，也有可以很快处理的应急程序。“9・11”发生后的两天内，全国还惊魂未定，美国国会就通过了一项紧急拨款法案，拨出几百亿美元的反恐资金――这个重大的预算调整依靠的就是应急程序。在中国的制度建设中，可以借鉴这种应急特殊程序的设计。

修围墙。如果现在明规则已经健全了，可行了，操作上没有必要再用潜规则强制替代明规则。把原来的五花八门的潜规则统统堵住，才能够走向越来越阳光的状态。

目前看来，有关管理部门也在考虑，在这两年连续发行地方债的同时，希望能够推出一套规则来更明确地约束地方政府举债。这可能还需要经过一段时间的决策磨合期。同时，目前国家法律框架下担保法规定的原则还是要得到执行，一旦出现法律纠纷问题，地方政府、地方人大出具的对融资平台（法人）的担保函的担保是无效的。

另外，按照现在经济运行的法律与规则，金融监管部门应该履行依法监督的责任，对法人举债加以监控，按公司债、项目债等范畴实施监管，并对银行和金融机构加强防控风险的要求。短中期的管理事务，应该和做中长期政策改革和制度建设衔接起来，协调配套。