秋风：城市化需强调优良秩序主导

国家统计局不久前公布数据说中国有一半的人口都生活在城镇。从某个角度来说，它当然是一个奇迹，但是我想如果我们换一个角度来看，也许这个奇迹的背后其实有很多问题值得我们去探索。

“摊大饼”模式存在缺陷

统计局的这个数字公布之后，在财经领域非常权威的一位专家提出了一个问题，他认为中国城市化的数字被大大高估了。比如，当你说深圳有1000多万人口的时候，实际上只有一小半人口有这个户籍，他们才算真正的深圳市民，而大多数的人其实根本不是深圳的市民，他们的权利是部分地被限制，甚至是被剥夺了。这样一个人口结构，实际上显示当代中国城市化的过程其实存在严重缺陷。

我们现在的城市化是一个单一中心的城市化模式。中心城市把社会中最重要的资源全部集中到城市里，要让这个中心城市成为一个全能的城市。一个单一的城市有一个中心，这个中心当然是政府的“衙门”，以衙门为中心，开始向四周扩散。有好多规划专家把它称之为“摊大饼”式的城市发展模式，这就是我们现在所看到的城市的基本发展格局。

“摊大饼”的发展格局会导致严重问题，我们的城市病非常严重。为什么会出现这样的城市化？是因为我们有一个单一中心的权力结构，它就是这个单一中心的城市化结构以及城市化制度的根源。我们这个社会唯一的权威是权力，城市化也完全是由这个权威主导的，由它进行自上而下的资源分配，不管什么资源都是由这个权力中心分配的。

这样一个机制是中国的城市能够繁荣的基础，其实中国的城市大多数是靠权力汲取周边的资源形成的。这样的一个城市化过程，我觉得它所形成的城市，也许是“他人的城市化”。尤其是上世纪90年代以来的这20年时间里，中国的城市化过程，很大程度上是权力和商业合谋主导的城市化。

中国的开发商事实上承担了多重的功能。它在开发的过程中，基本上把民意、理性和文化都排除在外。它的特征就是重物轻人、重产业轻社会、重经济轻秩序。总之，就是这样一个开发过程，它的基本目标是为了配合政府追求经济增长。这个高速增长是政府官员重要的政绩。

多中心的城镇化之道

中国现在的城市化过程，对于乡村来说，在很大程度上是一场灾难，这样以经济增长为基本目标的城市化过程，它导致乡村被遗忘和被消灭。为什么一个奇迹般的城市化过程会带来乡村的凋敝？这里面也有一些制度上的原因。

城乡之间出现如此大的反差，一个根本的原因就在于，从上世纪50年代开始形成的一整套的城乡关系的法律以及政策的安排，导致了乡村在整个国家结构中处于边缘的位置。这个关系的基础就是大家都很熟悉的城乡分割的户籍制度。户籍制度同时也是一个系统的剥夺工具，它被设计出来之后，就是把农民固定在乡村，通过一整套的征购政策，进行系统的剥夺，吸纳资源，最重要的资源是人力资源。高考制度也是从农村吸纳最优质的劳动力的途径，城市因此而受益很多。

最近重庆在进行户籍制度改革，我认为这是对农民的第二次剥夺，要农民用户籍来换自己的福利，或者说交出土地来换户籍，它背后的一个理由是，户籍有价值，你获得了户籍之后，可以享受到很多福利，所以你得交出你的土地。我要反问的是，这个户籍的价值是从哪儿来的？这个户籍的价值，其实它所指的是政府对农民的欠债，它是一笔债务。我们过去60年的制度都在进行不平等的分配，政府现在应该做的事情是还这个债，简单说就是要采取矫正性的财政政策。但是政府现在没有这样做，反而是让农民交出仅有的一份财产，然后换取所谓的国家的福利和其他的公共服务。

还有一个是土地权利的歧视。中国有国有和集体两种性质的土地，但这两个所有权之间是不平等的。政府可以在国有土地上进行任何的建设，就是什么东西最有利可图，就做什么事情，但是农民不被允许。其实城中村就是农民进行的一个自我的城市化，但是政府不允许农民进行自我的城市化。城市和乡村之间的差距越来越大，如果按照这样的趋势，我们的乡村文明很有可能就会逐渐地消失。

我对当代中国的城市化评价是比较低的，当然这里面可能有一些情感的因素，我们应该怎么改变它？有没有可能改变它？

我的一个基本的想法就是中国需要另外的城市化的模式，它的基本取向是应该从产业和经济的主导转向一个优良秩序的主导，就是怎么样安顿人们的生活。比如说我们应该考虑到精神秩序、文化秩序、社会秩序、治理模式等等。

城市调整城乡关系有一个宪政意义上的前提，这个前提就是要让这个城市化过程由权力主导变成民众自己主导。也就是让民众构建他们自己的家园。不管是权力还是资本，在建设我们家园的过程中是必要的，但不应该是主导性的。主导性的应该是我们自己的意愿和想象力。为此我提出一个城镇化的模式，就是一个自下而上的城镇化的过程，需要一个公共的城镇构造过程。用另一个学术性的概念就是“多中心的城镇化之道”。

我们这个世界自然而然就是多中心的，因为构成它的要素都是分立的。一个良好的治理秩序就是应该让所有这些中心都能够最充分地利用自己的知识，然后追求自己的目标。当然这里面还有一个前提，就是它们能够相互协调彼此的行为，由此形成一个秩序，这个秩序你可以说它是“多中心秩序”，这是匈牙利学者博拉尼的说法，用哈耶克的说法，就叫做“自发秩序”。

所谓多中心的治理，就是它有一个正当的行为规则，然后在这样的正当行为规则中，各种各样的社会自主治理的中心，利用自己的局部知识进行分散的、多元的治理，这就是多中心的治理之道。为什么是多中心？在文明演进的过程中，不管是在什么样的社会，不管是古代还是现代，人口和资源总是有一种自发的聚集的趋势，这样一个趋势是不可否认的，由此就会形成城市。城市通常是自发形成的，而且只有自发形成的城市，它才会具有规模经济，它才可以实现区域内，以及跨区域的产业、商业、文化、社会等领域资源的有效配置。

这样自发的一个城市化的过程，必然是一个多中心的过程。你很难想象，比如说珠三角有5000万人口，他们要进行城市化，如果是一个自然的状态，他们会愚蠢地非要集中到一个地方。城市化过程必然是多中心的过程，人们会基于不同的理由，形成多中心。

县辖市是最合适自治单位

接下来我讲一个我自己最近比较偏好的主题，就是县辖市，为什么会从多中心讲到县辖市？自然的城市化过程是什么？如果是一个乡村自然的城市化，它首先是形成若干个市镇。这些镇发展到比较大的话，就成了县辖市。这样的城市体现了城市的基本性格。它是自发性的，当然它也是多中心的，实际上这些镇相对均匀地分散在各个地区，因为他们要便于交易、贸易、文化社会活动，特别重要的还有宗教活动。这样的城市就是乡村的自我城镇化。

在这样的基础上，有一些市就会长大，比如说上海。所以我提出一个看法，我们观察这个城市，或者思考城市，应当从最原始的市开始，或者透过理解这些最小的市来理解城市的性格，我们现在的城市学研究，基本上都是照着巴黎、纽约、伦敦、东京来讨论城市的性质，不能说它完全错误，但是确实也存在严重的偏差，我想这是我们中国面临的后发劣势。人家已经现代化了，你根据它现在的状态，制定你的现代化策略，其实会出现很多错误的理解。我们如果要有一个合理的、健全的城镇化的过程，首先需要我们从一开始就对城市的性质，以及城市的起源有一个比较准确的理解，而这个理解，我想最合适的单元，在我们中国的语境下，也许就是县以下的镇。

我最近提出一个政策建议，就是大量设立县辖市。据我观察，广东已经开始做了这样的改革，在广东被称为“简政强镇”。广东形成了一批“半城市”，因为工业和工商业的集中，有很多镇，甚至它原来就是村，已经聚集了大量的人口和产业。这个地方看起来仍然不像一个城市，而且它也没有城市所具有的吸引力。这就是因为我们现在的制度设计不合理，使得这些地方仍然是按照乡村进行管理。比如说它的公共服务机构的设立，跟实际的人口完全不能匹配，还有它的税收的安排，使得这个地方的政府没有办法建设这个城市所必需的公共设施，所有的现代服务体系没有办法建立起来。

现在的改革已经有一个倾向，这个倾向就是把它们当成真正的城市来对待。我对这个改革持赞成的态度，我们把大城市做得那么大，其实并不是一个正确的方向。就深圳或者北京这样的城市而言，其实它完全没有必要采取“摊大饼”的模式，也可以考虑在大城市的周边设立县辖市。这个城市不能不断地疯狂地向乡村征地，然后扩展城市的范围，城市应该保持现在的范围。其实在城市的周边现在已经形成了若干的聚集点，这些聚集点完全可以变成一个小型的市，这样可以防止一个城市最后变成一个庞然大物，给所有的人增加生活成本。

如果从政治社会学的角度来思考，县辖市才是最合适的自治单位。你没有办法想象600万人，或者是1200万人，哪怕是200万人怎么自治，因为这是一个完全陌生人的社会。在县辖市，它的商业精英、文化精英、社会精英，相对来说容易辨识，这些精英之间的联络比较密切，他们更容易就公共事务达成共识。所以一个自下而上的城镇化道路，其实也是中国的治理模式转换的基础。

县政府和市政府之间要形成一个分工，就是它们不是同质的政府。县政府提供一些公共品，可能是教育、司法等等。市政府主要承担的是通过市民的自治可以解决的公共品供应问题。这样的一个分工，也是县辖市能够正常运转的前提，这也就涉及到现在广东的“简政强镇”，或者其他的地方要设立镇级市的改革，如果不配合市、县政府的分工的话，它的效果也会大打折扣，就是你必须对县政府的权力进行重新的设计，然后给市政府留出一定的空间。

乡村可以就地城市化

多中心的城镇化还有另外一个好处，就是城市和乡村之间没有中心和非中心之分，城乡将并存，并且是互动的。城市和乡村其实分别代表人的两种精神，也可以说代表人类的两种想象。

这两种不同的精神，可能跟人们的居住形态、生产形态都有关系。不同的生产社会形态决定了不同的精神，这个精神的平衡和互动，构成了文明的活力的根源，就像阴阳，缺一不可。如果说缺乏了乡村的精神，这个地方的文明肯定就趋向于软弱。举一个最简单的例子，就是你找不到一个愿意卖命的士兵。

我们要保卫乡村，但同时我绝不是说就让农民永远生活在他们那种状态。我们一方面要保卫乡村，另一方面也要让农村的人口享受到一切的现代文明。所以我提出一个命题，乡村可以就地城市化。如果政府从一开始就实施一个均等的财政政策，向城市居民和乡村居民平等地提供财政投入，他们现在就可以享有我们在城市所享有的这些公共品、公共服务。我觉得其实下一步乡村的城市化，主要的应该是财政改革的问题，政府要把对农民的责任承担起来，就像对市民承担的责任一样。

正是基于这样的理由，我也反对农民的集中居住。因为这种集中居住跟我们城市的拆迁没有任何区别，他们都是从根本上切断了文明的连续性。他把农民驱赶到没有任何文化根底的地方，然后建起10层高的楼房，农民自己都不知道该怎么生活，这样把乡村原有的邻里关系、生活形态完全地改变。

中国是一个大国，大国就需要有一个大国的城乡结构，就必须有一个均衡的视野，要实现城市之间的均衡，也要实现城乡之间的均衡。要保护乡村，然后在保护乡村的基础上，让一些小城市自然地发展，然后在此基础上有一些大中城市。所有居民的权利平等、福利平等，他们可以自由地迁徙。

由此，不同类型的文明，尤其是城市文明与乡村文明都将获得发育的机会，并且互动。我们现在这个城市化的过程，现在的这些大城市和大地之间并没有联系，在很大程度上是靠着权力集中资源，它们缺乏自然的基础。一个远离自然的文明，怎么可能复兴？它其实连生命都没有。我们现在要做的事情，就是让中国的城市化回归自然的城市化之道。