王炼利：拨去罩在“经济适用房”上的迷雾

23号文件在“发扁担”

1998年7月，国发[1998]23号文件《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》出台。这个文件不是一般意义上的房改文件，文件固然部分体现了当时国务院总理朱基先生1997年1月4日《在全国住房制度改革工作会议上讲话》的精神，更是让全体城镇居民“为国家挑重担”的一纸通知。

1996年的东南亚经济危机给我国出口贸易带来了重创――1998年海关货物进出口总额比上年减少117亿元人民币，要知道，从1978年以来，海关货物进出口总额从未出现过负增长， 1990年以后更是每年都要比上年增加几千亿人民币（除了96年增加684亿人民币）！

全社会消费品零售总额的增长幅度，在94年曾达到30.5％的年增长率，96年增幅下降到20％，97年增幅再下降到10％， 98年跌破两位数增长，只增长了6.8％、（“全社会消费品零售总额的增长幅度”特地取经济普查前数据）。居民消费支出更从94年33％的年增长率，跌到98年6.3％的年增长率。

国家财政收入的增幅也大幅度下降，从93年的年增长24.9％，跌到98年的年增长14.1％，而财政支出却年年超过财政收入，从91年到98年，财政赤字累计是3980亿（1997年的全年财政收入是8651亿）。

1998年时，6146万平方米空置商品住宅连同空置商业用房办公楼，压占了资金6000亿，压占资金等于1995年全国国有单位的职工工资总额，相当于1997年国家财政收入的69％。

上述种种因素，给国务院领导带来了沉重压力，国务院领导迫切需要居民解开钱袋子，用“花钱”行为为国家挑担，这才导致了住房改革的步子“加快”，住房实物分配“叫停”。通知要求“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收入的家庭购买、租赁市场价商品住房”，这是在谈住房供应政策吗？当然是。但这一条条政策恰如一根根扁担――为国家挑重担的扁担，扁担有粗细长短不同，收入高的发粗长的扁担，收入低的发细短的扁担。国发[1998]23号文件在1998年7月端出，实在是醉翁之意不在酒――房改文件不是单纯为了房改。

但不管怎样，国发[1998]23号文件提出深化城镇住房改革的目标之一是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，这说明中央领导很明白，既然是让全体城镇居民为政府分挑担子，那就得考虑大多数家庭的承受能力，当时国务院主要领导来自七、八十年代的平民阶层，他们决不希望也决不愿意绝大多数平民家庭因为房改而导致生活水平大下降的。所以，虽然要求中低收入家庭也要为国家挑担，虽然对中低收入家庭也得“停止住房实物分配”，但对他们出售的是“新建经济适用住房”，并且特地指出，当“60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比在4倍以上”，是可以考虑对“对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴 ”的。

但是，在具体执行过程中，在建设部和各地政府部门为“住房商品化”造势过程中，就绝口不提60平方米的房价与双职工家庭收入4:1的房价收入比，绝口不提对职工的补贴，更绝口不提购买“经济适用房”不过是国家对绝大多数中低收入者给定的一种“为国家挑重担”的方式了！

不用奇怪，这是必然要发生的。

因为制定国发[1998]23号文件的初衷的确不是“为人民”，而是“为政府”，中央政府想找到新的经济增长点，找到了“住房商品化”这一途径，而能从“住房商品化”中得到好处的权力部门，就此掐到了中央政府的软肋。他们没有国务院主要领导的顾忌，只有在利益驱使下的为所欲为的胆魄！

朱基先生推出住房商品化的初衷是“加大住房建设的规模，适应人民群众购买力的提高和住房需求的增长，大力建造低价的经济适用住房，推进住房商品化。” 他认为：“在低工资条件下，房价搞高了，就实现不了住房商品化。”他诚恳地表态：“谁都希望有属于自己的房子，能解决这个问题是很得人心的，即使在工资里住房消费比例多打一点，群众也是愿意的，但要明确产权，住房确实属于他的。维修要提供方便，这样就可以鼓励大家买住房，让大家安心地购置一点财产”，并警告“千万别把我们强调的建设经济适用住房、为老百姓解决切身利益的问题简单化为房地产热。”

结果如何？反正大家有目共睹。也许，当时香港的大房地产企业“睹”得比内地人更清楚。

2000年3月15日，香港中原地产公司的中国市场研究部在对上海房价问题进行问卷分析后，向总部报告：“消费者作出购买决定的决定性因素在于房价和购买力。上海的房改至今已有8个年头，一系列举措表明政府对于启动内需扩大消费的决心。然而我们的调查结果却与这一初衷大相径庭。……我们有理由认为房价对于绝大多数购房者已属偏高。只有切切实实降低开发成本降低房价，……才能进一步扩大内需，才会真正将市民购房的潜在需要释放出来。”不过，话音刚落，该地产公司就大肆向中国房地产市场进军了，是该公司对中国市场判断失误？不！判断无疑是正确的，而向中国房地产市场发起总攻也是正确的，那叫“与时俱进”――他们已经发现政府用看得见的手在努力将居民捂着钱袋的手挪开――全国范围的城镇大动迁开始了！作为一个地产公司，能不跟上？

将房改十多年的历程思前想后，方明白好多在住房问题特别在经济适用房问题上的争论真是白费口舌。

但有一点必须多费点口舌：国发[1998]23号文件中指的“经济适用房”，不是指解困房，是指房价适合中低收入者消费的房，而中低收入者，占城市居民户中绝大多数。有人指责这种“经济适用房”“违背市场化运作”，那么，是否知道最发达国家在解决居民住房问题时都是政府大力伸出援手的？都不是纯粹靠市场来解决城市居民居住问题的？更何况，国发[1998]23号文件本是政府在向市民讨救兵，时间段又正值史无前例的职工大下岗，国务院怎么可能提出让绝大多数城市家庭都去市场买商品房？这是缺乏道义的呀！

是那些能从住房商品化中的得益者，将“中低收入家庭购买经济适用住房”的国发[1998]23号文件精神篡改成所有的人都去买商品房。他们敢篡改，就是他们掐到了中央政府的软肋！

至于说“经济适用房”是剥夺了现今纳税人的利益，那就请先弄清楚国发[1998]23号文件到底是怎么回事后，再来下结论吧！

有“经济适用房”这回事吗

有经济适用房这回事吗？有过。

国发[1998]23号文件出台后，1999年和2000年的经济适用房销售面积比重一度增加到占住宅销售总面积的21％、23％，经济适用房竣工套数也要占到宅竣工总套数的25％、28％；但到2007年，经济适用房销售面积只占住宅销售总面积的5％，竣工套数占住宅竣工总套数的8％。

在上海，“经济适用房”曾经分为安居房和平价住宅，前者主要解决1994年底统计的全市人均4平方米以下的7.46万住房困难户，后者为配合危棚简屋密集地区的改造，1995年～ 1999年，上海经济适用房占竣工住宅的比重依次是：14％、5%、5.5%、4.8%、7.4% ，竣工面积总共344.5万平方米，占同期竣工住宅面积的6.7%。2000年伴随上海“住房商品化”全面铺开，上海的“经济适用房”就此销声匿迹（《上海市房地产市场》2003）。客观地说，上海人约定俗成理解的“经济适用房”与国发[1998]23号文件所指的“经济适用房”是两码事。

上海给 “经济适用房”起了一个恰如其分的名字――“政策性用房”。是的，政策是可以变的，中国的政策更是多变。“经济适用房”随着政策的变化给“变没了”，一点都不奇怪的。

当上海的政策变成鼓励全球的有钱人都到上海来投资房地产、政府还要包其赚钱时，别说“经济适用房”，连90平方米以下商品房都差点也要“变没了”。2000年，上海90平方米以下的新建商品住宅其销售面积还占到新建商品住宅销售比重的30%，2003年下降到占13.4%；2000年，上海150平方米以上的新建商品住宅销售套数占新建商品住宅销售比重的12%，2003年增加到占25%。2003年以后，看不到权威部门统计数据，不能妄说。

其实，世界上好多国家地区都有着类似“经济适用房”的提法做法。因为每一个国家和地区都有穷人和富人，穷人和富人的生活需要是不同的，市场的作用，就是在满足居民不同需要的过程中所起的作用。但由于住房问题的特殊性――住房是民生问题，但更是政治问题――所以从稳固执政者的利益出发，都不会将住房问题纯粹抛给市场。

英国美国都不敢轻慢住房问题。

英国的住房问题解决得不错，上世纪80年代就达到每户一套房。那是工党和保守党朝野更替在前台充当博弈的螳螂，民众倒成了得益的黄雀。在英国，住房问题从来都是两党竞争的重要议题，为打败工党，保守党曾经把住房问题列为仅次于国防的第二大问题。在战后保守党执政的一段时期，由保守党主导盖的公房比工党执政时还要多。到了撒切尔夫人当政，英国已滞涨多年。“滞涨”其实是两党为了竞争执政权而竞背“福利化”包袱造成的后果。撒切尔夫人80年代在滞涨压力下推行住房私有化，就是想把以往为了同工党竞争而不得不承担许诺的责任一点点推卸掉。即使这样，保守党还是小心行事，到1997年，英国公有住房比重仍然占21%（1981年占32%）。

美国在面对中低收入家庭的住房问题上有着大举措。不用讳言，美国两党都需要通过对中低收入家庭生活状态的关注改善，来赢得更广泛的民意支持。1949年，在国际上向社会主义挑起冷战的民主党总统杜鲁门，在国内做起了“社会主义的事情”――修订《国家住房法》，为清除贫民窟和建造廉价穷人住房提供大量联邦基金，并要求在其后六年解决美国三分之一低收入家庭的住房问题。1953年，换成共和党上台，艾森豪威尔刚即任就制定《住宅建设法》，推行“重建城市”计划。1961年，民主党卷土重来，肯尼迪提出由私人机构兴建并出租低收入家庭住房的设想，肯尼迪遇刺后，接替肯尼迪的约翰逊制定《住房与城市发展法》、援建低租金公共住宅，制定《示范城市与都市区再发展法》、集中改善贫民区居住环境……反正，民主、共和两党每当大选获胜，都在住房问题上有所动作，有些甚至是大动作，譬如凡为低收入家庭提供住房的的机构，其房价收入税可以获得一定额度的减免，而美国政府每年为此提供30亿美元财政补贴；譬如购买25万美元以内的住宅，首付款只需支付3％；购买4居室以下住宅，可获最高额度为10.7万美元的抵押贷款，贷款期限可长达30年……经过这样的努力，美国的私有住宅才从1940年的不到40％，发展到1995年的65％。

在实行市场经济的地区，没有将居民住房问题解决好的，香港是一例。那是香港土地制度造的孽――说起来也是政治问题。香港土地制度的核心是实行有期限有偿的土地租用制度。这是港英政府 “因地制宜”制定的制度，不是从英国承继过来的，英国本土没有“租地皮”的概念。这是什么制度？作个通俗解释：所有权属于你的土地，你租给了别人，别人又转租出去收租金；或者，所有权属于你的土地，你租给了别人，却被别人当抵押物了。在这里，你作为土地的所有者，你的利益被削弱、被侵犯了。港英政府时期的土地制度，就是这么回事。港英政府为什么制定这样的制度？就因为香港这块土地是“租来的”，法理上的所有权不归英国，但既然租来了，就要在租期内实现利益最大化。于是，精于法律的港英政府就提供了有利于炒卖地产者、为炒卖地产者提供 “炒卖权”的制度保障。

倒霉的是港人。他们一直在承受英国人倒卖土地以后造成的高地价高房价的痛楚和住房逼仄的窘迫。虽然香港从七八十年代以来推出过“公屋出租计划”，1986年有40％的港人租公屋居住、86 年底推出“居者有其屋”计划、79年推出“私人机构参建房屋计划”、87推出“住宅发售计划”、93年推出“夹心阶层住屋计划”、97年推出“租者有其屋计划”、98年推出“首次置业贷款计划”、99推出“可租可买计划”，但即使这样，到2000年，香港私人住宅拥有家庭中有83％是居住在建筑面积70平方米以下的房屋里，70平方米以上房子只有17％的人才住得起；香港住户中仍有46.5%是租房客。（详见王炼利：《希望与危机并存的上海房地产业》，写于2002年）。