温铁军：21世纪的中国仍然是小农经济？

中国本来就不是农业大国，而是小农国家

中国本来就不是一个农业大国，因为农业大国一般都在国际农产品贸易中占有比较大的份额。中国其实是一个小农国家。中国的问题不是农业问题，而是三农问题。所谓三农问题是指农民、农村、农业。

小农国家最主要的问题是农民人口众多，土地所承载的农民人口压力过大，土地的生产资料功能退化，生存保障功能上升。中国有14个省区人均耕地面积低于1亩，在这些地方土地已经几乎失去了生产资料功能，而仅仅具备生存保障功能。其中又有6个省区人均耕地面积低于0.5亩，在这些省份，土地连生存保障功能都不能满足了，更遑论生产资料功能。在考虑资源的制约时还要考虑到水资源的制约，因为那些人均耕地面积超过1亩的地区，大部分是西北部缺水省区，连基本生存都面临水资源短缺的制约。把这两种基本的资源制约考虑进来，中国农业维持可持续发展的条件在哪里呢?

中国的国情是资源紧约束、城乡结构二元对立。在农业生产中，土地不能增，劳动力即使边际收益下降到0以下也得继续投入而不可能被替代，因为没有非农就业的可能，最稀缺的资金要素进不来，因为任何资本投入增加都导致成本上推，我们的主要农产品“地板价格(成本)”已经高于“天花板(国际市场)”。并且，一方面土地的要素投入不仅不可能增加，考虑到人口增加、城镇占地，沙化和荒漠化等因素，土地实际上正在不断地减少。另一方面劳动力的投入不可能减少，因为没有那么多的其他就业机会。这导致劳动生产率下降、亦即效益下降，于是资金必然流出农业，没有人愿意往这个领域投资。于是小农经济便天然地是一种保守的东西，一种非市场的东西。在基本要素的刚性约束下，中国又怎么能利用市场机制特别是国际市场整合要素，优化资源配置呢?如果无法利用市场机制优化资源配置，又怎么能够提高效益呢?没有效益的提高，怎么去和别国竞争呢?因此我的判断是：不管有没有WTO，中国的农业都已经到了不可维持的地步。

我们实在应该重视农村劳动力的非农就业问题。

到2000年，按劳动年龄人口算，中国有5亿农村劳动力。我们插过队的人都知道，这一数字至少要再加30%的。因为农民60岁以上、18岁以下也都要干活，国家并不能保障18岁以下都在学校里接受教育，初中没有毕业、小学没有毕业的大有人在，因此他们只能参加农业生产。按有劳动能力人口计算，农村有6亿多劳动力。其中农业生产只需要大约1亿多，所以绝对过剩的劳动力有4-5亿。世界上有几个国家的人口达到4亿?而中国农村的过剩劳动力就有4-5亿。近年来乡镇企业解决就业的能力大幅度下降，每年向外排斥300万到400万。城市原有7、8千万农民工进城打工，现在是一道道门槛，一道道壁垒，限制农民进城就业。

加入WTO，进口农产品固然能够在一定程度上补足国内农业生产下降，但是农村过剩劳动力就业如何解决?外国资本进入能够促进的就业主要集中在以金融和贸易为主的服务业，对低素质农村劳动力的非农就业，显然不可能起拉动作用。如果中国在农产品国际贸易上按照WTO原则作出的让步，加剧了农民入不敷出的矛盾，那么被资源短缺推出来的农村劳动力无业可就的问题将造成更为严重的社会矛盾。

有人试图借鉴韩国在经济起飞时候大量工人到中东等地打工的经验走国家组织劳务出口之路，但试问，哪个国家有像中国这样仅农村就有4-5亿的庞大的过剩劳动力队伍呢?因此说，这绝对不是一个可以通过劳务出口可以解决的概念。

在21世纪的中国，就业应该是第一国策。

另外一个需要注意的问题是：无论生产什么劳动密集型产品，中国的产品出口总能很快把世界市场铺满。中国这样的超大型国家搞出口导向的发展，与发展中人口小国情况不同。如泰国、菲律宾、马来西亚，甚至包括韩国，当它们从事某种劳动密集型产品的生产时，随着生产和出口提高了它们的国民生产总值和国民收入，劳动力价格立刻迅速抬升。然而在中国劳动力绝对过剩，区域差别大的条件下，东部地区的劳动力价格上升之后，西部地区的劳动力立即源源不断地涌入，仍然能够使沿海企业的月工资水平维持在200、300元左右，低水平制造业靠血汗工资制保证最低成本来维持竞争力。沿海的制造业为什么不愿意到西部去?因为在东部沿海地区他们不仅能够就近联系国际市场节约信息和运输成本，而且根本不用考虑劳动力供给半径。东部的企业主不需要对3000公里、4000公里以外流到他这里的劳动力的任何流动成本负责。你去挤闷罐车也好，还是由于超载引起的沉船翻车事故也好，这些成本不归沿海的制造业负担，也不归远远地在坐在香港、台湾、韩国、日本的出口商负担。这也是沿海企业非法使用童工问题的解释。

20年来农业结构调整为什么处处陷于被动

在我看来，20多年来中国农业经历了三次结构调整。回顾历次经济对策，基本上属于被动的“打补丁”。如果“今天的我们仍然重复过去的故事”，已经没有任何意义了。

1979-1982年粮食价格调整，提价刺激了农民生产粮食的积极性。同时又推行了家庭承包责任制。一个价格的作用，一个制度的作用，把粮食产量推上了两个台阶，从原来的6000亿斤左右提高到8400亿斤。与此同时，人口的增长却没有赶上粮食产量增长。多出来的粮食一下子没有那么多人消费，于是出现存储爆满，粮食压价，导致农民1985年调整7000万亩粮田，粮食产量掉下来500多亿斤。这次调整的确是市场的作用，是农民的自发调整，上了棉花、蔬菜等经济作物。农业的商品化水平提高为乡镇企业发展创造了条件，农民的非农就业和收入提高又使农村消费第一次达到60%以上，并且大幅度拉动对城市工业品的需求，导致中国经济出现“黄金增长”。但是同期出现的是流通体制改革滞后引起各种非粮食农产品的大战，如蒜台大战、蚕茧大战、柑橘大战等。垄断经营部门一向是“多了砍，少了赶”。这是当时各个政府垄断部门操纵农产品市场的结果。80年代中后期有大量这样的报导，回顾一下，历历在目。

1988年出现物价指数上涨18.6%，导致宏观紧缩，压缩基建规模，控制投资。这使得乡镇企业吸纳就业的能力下降，同时，城市就业减少、收入下降。这些因素导致从1989年起，连续三年的农业主产品卖难。比如粮、棉、油、肉、蛋、奶、烟、麻、茶、糖等十几种农产品相对于的收入的需求弹性下降到低于1。这意味着随收入上涨，需求并不会同步增加。需求弹性下降反映农产品卖不动绝对不是农业结构调整能够解决的问题。卖不动则农民收入下降。在这种背景下，1991年底曾提出“两高一优”，但并没有实际作用。

真正的调整是国民经济的调整，发生在1992年邓小平南巡之后。整个国民经济高涨才解决了卖粮难的问题。邓小平南巡带动了开发区建设。股票、房地产、期货等新领域出现了戏剧性的发展。1992年和1993年连续两年大规模的进口，当时外汇储备减少到只剩下180多个亿。

在这种背景下，由于连续三年收入下降而有着极强就业欲望的农民自发掀起打工潮。4600万农民工涌向东南沿海。不妨估计一下这4600万农民工带来的直接粮食需求。假定一个农民工一天消费3、4斤粮食。城市人口平均一人一天消费7两粮食，那么这4600万农民工的粮食需求约相当于2亿城市人口的粮食需求。在原有的3亿城市人口的基础上等于陡然增加了60%多的粮食需求，而且这些农民工消费的是低质粮。这直接拉动了1993年开始的粮食抢购。广东和福建抢购江西和湖南的早籼稻。后来出现了政策“打补丁”，实行“省长米袋子”。实际上是各省纷纷封锁本地市场，地方封锁导致中央大进口。接着，受到粮食抢购的刺激，中原地区、湖南、湖北、江西、安徽大量生产早籼稻，一哄而上，很快就又积压了。

1995年开始新一轮宏观紧缩。随着3年宏观紧缩1997年到位，基本建设停工，农民工回家。我们在1996-1997年开始研究农民工回流。农民工回流引起城里的低质粮需求下降，于是又出现了农民卖粮难的问题。在这一时期，由于有三种因素同时发生作用：一是大规模提价使得基本农产品的价格上升105%，二是落实土地承包期30年不变，三是宏观治理整顿紧缩到位。前两种因素导致农产品供给增加，后一种因素导致农产品需求减少，两种力量同时作用，结果是这次的农产品过剩比1985年和1990年两次过剩更严重。这是因为，80年代初出现卖粮难的时候国民经济整体仍然处于繁荣阶段，而1990年出现卖粮难的时候只是由于宏观紧缩一方面的因素。

回顾20年来的三次结构调整，应该认识它们的本质差别。1985年是农业和农村经济的结构调整，是农民在市场经济规律下的自发调整。1991年才提出“两高一优”但效果不大，真正解决农产品卖难的是国民经济整体结构的调整，起因于1992年邓小平南巡。现在是第三次，应该强调的是在国土资源经济的结构调整战略之下，城乡结构和区域结构的调整。

21世纪中国农业的战略调整

当前中国的农业战略调整，应该针对小农经济的问题，针对中国农业已经不可持续的问题，研究怎么样才能有效地扩充农业资源，减少农村过剩的劳动力。尽可能在战略调整上注重以新的资源开发带动人口的移动。

西部5亿亩的耕地如何开发?只能依靠汉族几千年形成的过熟的农业耕作方式。解决西部开发问题，必须是第一上水，第二过人。这样才能调整中国严重的人与资源的不平衡关系。我们用1亿劳动力维持传统农业的生产，1亿劳动力从事乡镇企业。大批的过剩劳动力可以动员到西线的水利工地上，挖3年、5年甚至10年、20年，这样就创造了国内的需求，今年解决四川民工，明年解决湖南民工，后年解决河南民工等等。怎么开展水利工程?我们的思路是国家投资的任何项目都要搞以工代赈。把过剩的轻工业品、过剩的粮食调到水利工地上去。干一天活发给三口人的粮食，允许带家属。不要搞大机械，需要攻坚的地方以及特殊的地形地貌可以上机械，但一般的挖沟挖渠的工作完全可以实行人海战术。随水给地，“以工授地”，干一年活给3亩地，干3年活给10亩地，10亩地可以养活一家人，民工也就在这些地方安定下来了。有了水修路，沿路设镇，四川村、安徽村、河南村就都建立起来了。这样既缓解了东部的人口压力，又开发了西部，还实现了城镇化。

“如果欲支农，功夫在农外”。单纯做农业本身的所谓战略安排往往适得其反。具体到创造农村发展的外部环境问题，首先是要加快城镇化。要把和传统农区经济半径最短的城镇发展起来。要撤乡并镇，发展中心城镇。要在旧体制控制最薄弱的地方合并乡镇，一个县市最多发展3-5个中心镇，尽可能让中心镇吸纳农村过剩人口。减少政府编制，把镇政府办成真正的自治政府。不能按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”。我们现在的做法是六套班子同时搞全，还把七所八站升格为七局八局。然后政府规模空前扩张，七局八局下去，虎狼一样向农民要钱，弄得这些镇子纷纷衰落。城镇化不是要扩充政府，不是要投资养政府，政府越养越大，越养越肥，越养越扩张。城镇化必须是以综合改革打头的城镇化战略，也就是说要撤乡并镇，不具备中心城镇地位的一律改为乡公所，取消六套班子，七所八站，镇一级政府搞成自治政府，精简机构，发展经济。国家有限的投资要用于鼓励城镇化改革。如果按照“小政府大市场“的思路改革，就给予资金支持，否则就不给投资。用投资倾斜的办法促进改革。

其次是要促进农民合作组织的发展，在金融、保险、流通、批发等非农生产领域中发展农民专业合作组织。这些是有利可图的领域，如果不允许农民进入这些领域，那么农业就是彻底地无利可图了。农民发展合作金融，发展合作销售，获利之后才能返还农业。同时，要把原来给政府各个部门的投资集中定向于各种农民合作组织的发展。现在的问题是向农民提供生产资料和各种金融、销售等所谓“服务”的政府部门垄断力量太强，垄断转化为各种名目的收费，所以这些部门的固定投资最后还是转化为农业成本，导致农业成本的不断上升。近年来，农业服务费用上升了22%，年均增长9%，这正是农民负担过重的一个原因。

此外，要像其他东亚小农社会的经验一样，对农民发展合作组织免税。我们可以明文规定，免税的条件是合作组织必须把收入中至少60%的部分返还农民，用于农村适用技术的推广，用于农村社会事业建设，这等于间接用于农业补贴。这是日本、韩国和中国台湾省等东亚小农社会稳定农村经济的最根本经验。比如在中国台湾省的一些合作社，政府投资一般占股达到40-50%，政府投资之后不允许拿走利润，因为政府投资占股的目的是为了引导合作组织的发展方向，防止合作组织蜕化为私有组织。这不像某些人鼓吹的要搞全面的私有化。事实上，中国农村历史上一直就有合作的传统。资源严重短缺条件下的小农经济没有条件搞西方式的私有化。此外，为了维持农村自治，15%的农村土地必须是公共土地，用于农村基层公共品开支。这才能稳定农村，稳定农业。

农村改革是农民的伟大创造

中央在1998年认真总结过改革20年的经验教训。这个总结最后集中在中国农村改革的经验上，对农村改革经验的肯定又集中到承认农村改革是农民的伟大创造。其他改革总结不出来或者说总结不出更成功的经验，就是因为其他改革不是广大群众的创造。

任何上层建筑和意识形态都可能会对经济领域起反作用，但基本规律是不可逆的。假如你是独立的财产主体，你有保护财产权利的要求，你才会关注什么人代表你，什么人能保护你。由于“商品是天然的平等派”，民主是财产关系清晰的经济主体分享权利的制度安排，因此产权清晰条件下的农村直接选举才能够导致政治民主制度，而且会让这种制度服务于对财产主体及其经济利益的保护和调节。假如大多数农民并没有明确的财产权利，没有独立支配自己的产品并和别人平等地交换的权利，假如电力、化肥、农药、金融、科技服务等都不在农民手里，我们又怎么能指望一个村民选举就能够调动村民积极性，让农民拥护我们的各项政策呢?农村基层选举中还要注意到一个随之而来的问题：谁出这笔钱?相当多的地方为了走这种过程，增加了一大笔开支。在不少地方，有的竞选者花了很多钱参加竞选，按照所谓“经济人理性”假设，他总是期望有回报的，这些回报哪里来?最后很可能还是羊毛出在羊身上。而且在没有明晰的财产权利的条件下，人们可能会为了获得财产权利参加选举，那么得到的就不是普遍而平等的财产权利，可能会孳生权钱交易的腐败现象。