吴敬琏：国有金融企业改革

一、国有金融企业改革的重要性与特殊性

长期以来，我国国有金融机构都是金融体系的主体。在相当长时期里，人民银行是社会唯一的金融机构，承担所有金融职能。而后则转由四大专业银行分别提供金融服务。目前，虽然各类银行、其他非银行金融机构的市场份额逐步扩大，但四大国有银行仍占绝对的市场份额。中国的金融资源配置及金融服务，说到底就是以国有银行为主体实现的。这就决定了国有银行的改革必然与我国金融体系改革、金融资源配置紧密联系在一起的，而不是单纯的微观金融机构改革。有时我国国有金融机构的改革，本身就是为了实现某些宏观目的，是从金融体系的发展与稳定出发。而国有金融机构微观改革的不到位，也曾引发宏观问题，如货币的倒逼发行，引发通货膨胀等。国有银行改革始终与宏观问题联系在一起。

从历史上看，国有金融企业在我国经济发展史上的作用，已超出单纯意义上的金融企业，在促进我国经济增长与维护社会稳定方面都曾发挥独特的作用。或者说，我国金融企业在一定程度上具有财政功能。这从国有金融机构不良贷款形成原因中较明显的反映出来。根据中央银行的调研，我国不良贷款的形成过程主要有三个时段：上个世纪80年代至90年代初，向传统的老工业企业发放的贷款和对盲目重复建设发放贷款所形成的不良贷款，约占1／3；上世纪90年代初经济过热时发放的贷款所形成的不良贷款，约占1／3；上世纪90年代中后期，国家实施企业破产兼并改制所形成的不良贷款，约占1／3。长期以来，我国的经济属于政府主导的数量扩张型经济，国有独资商业银行属于国家专业银行，根据国家指令发放贷款。体制改革后，这种状况虽然有所改变，但在相当长一段时期仍存在滞后效应。同时国有独资商业银行又为整个体制转轨付出了代价，如企业兼并破产，纺织、煤炭、军工、外贸、供销等企业的改制等，都形成了大量的不良贷款。仅1997-2000年国有企业改制，就由银行核销呆坏账1829亿元。

二、我国金融改革的基本逻辑与阶段划分

1978年改革开放之前，我国实行“大一统”的金融体系。人民银行及其领导下的农村信用合作社是唯一的金融机构，人民银行各级分行的人、财、物由总行集中统一管理，统一核算。银行贷款全部纳入计划管理，采用“统存统贷”的管理方法，即吸收的存款交总行统一调配，发放的贷款按照总行的计划和指令进行。财政拨款和银行贷款严格划分。企业全部的固定资产投资及企业的定额流动资金(最低的基本需要部分)由财政拨款，企业临时周转的部分流动资金由银行贷款提供。这种资金调配体系，是与我国当时实行高度集中的计划经济相一致的。国家统一分配社会的一切资源，包括财政资金、信贷资金和实物。企业的简单、扩大再生产均由国家计划决定，货币在整个生产过程中仅起到核算的作用，不存在金融职能，也无所谓金融企业和金融改革。真正意义上的金融改革，是从1979年开始的。

(一)1979―1993年：经济增量改革下的金融改革――从经济需要构建基本金融体系

这一阶段的金融改革，是为改革提供新的资源，同时配合新的改革战略。

1.扩大银行的业务范围。一是银行不仅可以发放一部分流动资金贷款，而且可以发放技术改造贷款和固定资产贷款。1983年，国营企业需要的流动资金不足部分逐步改由银行贷款供应。1985年，国家预算内基本建设投资也全部由拨款改为贷款。全民所有制单位固定资产投资来自国家预算拨款的比重，1979年以前约占2／3，到20世纪80年代中期只占1／4。最终明确，凡是能归还的经济活动都可以贷款。

二是除了国营企业外，对私营企业和个体经营者也可以贷款。

2设立专业银行和非银行金融机构。一是国家专业银行、保险的恢复与设立(1984年之前)。1979年恢复了中国农业银行作为主管农村金融业务的专业银行，中国银行从中国人民银行分离出来，成为独立的外汇专业银行，重新组建了中国人民建设银行成为办理固定资产投资贷款的专业银行，1983年成立中国工商银行承担原来由人民银行办理的工商信贷和城市储蓄业务。1980年，中国人民保险公司恢复办理国内保险业务。

二是专业银行企业化经营的改革。主要集中在两个方面，第一，由机关式管理方式向企业化管理方式过渡，全面推行责、权、利相结合的企业化管理改革，打破分配上的“大锅饭”，增强金融系统的活力。第二，打破资金分配上的“大锅饭”，逐步强化银行的资金约束，并打破银行间的业务限制。

三是放开一些非银行金融机构的经营。首先，1979年为适应商品经济发展的需要，一些城市设立了城市信用社。1985-1986年，各地都开始进行组建城市信用社的试点。1986年7月，人民银行颁布《城市信用社管理暂行规定》，城市信用社的发展步入正轨，贷款对象主要是街道集体企业和个体工商户。1986―1988三年间，城市信用社规模迅速壮大，1988年末，全国共有城市信用社3265家，各类从业人员近6万余人，自有资金28亿元，存款余额156亿元，贷款余额169亿元。其次，股份制银行得到恢复和设立。人民银行先后恢复交通银行，组建中信银行等10家股份制银行。1986年恢复邮政储蓄业务。再次，1979年荣毅仁组建中国国际信托投资公司，1980年人民银行允许各分支行开展信托业务。信托为企业和政府开辟了一条计划外获取资金的渠道，于是在短时间内信托业获得了极大的发展，各国家专业银行、各部委和地方政府纷纷成立信托投资公司，在1988年达到最高峰，全国共有745家信托公司。信托公司的计划外资金绝大多数被用于扩大基本建设。最后是财务公司。企业财务制度改革后，企业拥有了绝大部分的折旧资金和部分用于扩大再生产的发展基金，集团内的资金集中分配成为可能和必要。1987年7月，设立第一家财务公司“东风汽车工业财务公司”，主要为集团内企业服务。

3.建立金融市场(1984年后的重点)。建立金融市场的重要原因之一是促进资金的横向联系，克服信贷资金纵向分配和条块分割管理的束缚，以适应企业之间的横向联今，引导社会资金顺畅流动和高效使用。

一是在货币市场上建立了同业拆借市场，开展商业票据的承兑贴现业务。1986年国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，明确专业银行之间的资金可以相互拆借，利率由借贷双方协定。此外，城市信用社、农村信用社、信托投资公司等非银行金融机构也参与了。1991年国债回购业务开始试点，并逐步在中国证券自动报价系统、武汉证券交易中心以及上海证券交易所、深圳证券交易所开展。1981年，我国在上海分别试办了同城商业承兑汇票贴现业务和异地银行承兑汇票贴现业务。此后又推广至重庆、河北、沈阳等。人民银行1984年12月颁布《商业汇票承兑贴现暂行办法》，并于1986年正式开办商业票据在贴现业务。1986年发行大额定期存单。

二是在资本市场开拓了有价证券的发行市场和转让市场。1981年恢复国债发行，1984年发行股票。1986年，沈阳市信托投资公司率先试办了企业债的转让、质押等业务，随后各改革试点城市陆续开办了企业债、金融债和极少数股票的柜台转让市场。1988年开放国库券转让市场。1990年上海和深圳交易所成立。

三是成立外汇调剂市场。1980年10月开始办理外汇调剂业务。1988年9月，上海成立外汇调剂公开市场，随后各地相继成立了本地的外汇调剂市场。1980―1993年共调剂外汇1040亿美元。

4.外汇管理体制改革。一是出台外汇管理条例，设立专门管理外汇的国家机关。1979年设立国家外汇管理总局，1980年颁布了外汇管理条例，1993年外管局成为人民银行管理的国家局。二是实行外汇留成上缴制度基础上的以计划为主市场为辅的管理体制。1979年颁布《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，规定外汇由国家集中管理、统一平衡，保证重点的同时，实行贸易和非贸易外汇留成。三是积极利用外资，建立外债管理制度。1979年起，决定积极利用外资，到1993年底外债余额达835.7亿美元。四是发行外汇兑换券。

(二)1994年至今：全面经济改革下的金融改革――建章立制基础上的市场化改革

1994年，我国开始了系统的金融体制改革，金融业也进入较为全面的改革时期。其中，1994―1997年期间完成了市场化金融体系的构建，1997―2002年则由于东南亚金融危机爆发，主要进行“救火式”改革，2002年重新开始完善市场化金融体系。

1.建立中央银行制度。一是1995年通过《中国人民银行法》，明确了人民银行的职责，并认定货币政策的目标是稳定币值，并以此促进经济增长。二是调整人民银行的组织架构，于1997年成立货币政策委员会，作为货币政策决策过程的咨询议事机构。同时，于1998年末撤销按行政区划分设置的31个省级分行，改为在9个中心城市设立大区分行。三是人民银行逐步建立和完善以间接调控为主的调控体系。1996年开始运行公开市场业务，1998年改革信贷管理体制，取消对国有商业银行贷款规模的限制，改为在推行资产负债比例管理与风险管理基础上的间接调控。完善利率形成机制，逐步实现市场化。

2.贯彻分业经营、分业监管的基本思想。一是出台《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等一系列法律。二是实现商业机构的分业经营。停止商业银行的信托投资业务，1998年撤销中国人民保险(集团)公司，分解为寿险、财险和再保险三个保险公司。三是将银行、证券、保险三个监管部门从人民银行分离出来，分别于1993年、1998年和2003年设立证监会、保监会和银监会。

3.实现商业性与政策性的分离，实现商业银行的商业化运行。一是1994年我国相继成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行，承接原由国家银行承担的政策性任务。二是1999年、2005年分两次剥离、注销四大国有商业银行因历史上承担政策性任务而形成不良贷款，设立四大资产管理公司予以承接。在1996-2002年期间，对6000多户国有企业实施破产兼并过程中，允许四家银行直接冲销呆坏账3115亿元。农村信用社则通过再贷款和中央银行票据的方式解决。城市商业银行主要通过地方政府解决。三是1998年发行2700亿元特别国债注资四大国有商业银行，2002年设立汇金公司(2005年并入中国国家投资公司)并注资四大国有银行和部分证券公司，引入战略投资者、公开上市，进行公司治理机制等全面改革。

4.外汇管理体制改革。一是从1994年1月1日起，实行汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。2005年转向参考一篮子货币的浮动汇率制度。二是实行银行结售汇制度，取消外汇留成和上缴制度。三是取消外汇收支的指令性计划，停止发行外汇券。四是建立统一的外汇市场。

三、2002年以来的国有金融机构改革过程

一方面，1997年以来经济、股市低迷，使金融机构在繁荣时期积累的问题大量暴露。2002年，中国正式加入WTO，金融业开始面临外资的直接竞争。另一方面，国有企业改革和市场化货币调控的实践，为全面推进金融机构改革创造有利条件。

(一)国有银行改革。2003年9月，国务院决定成立国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组。领导小组最后决定“动用国家外汇储备和部分国家黄金储备向国有独资商业银行进行注资，启动国有商业银行股份制改革”。改革的基本思路是：通过国家注资和剥离坏账进行大规模财务重组，以尽可能地解决历史存量问题；通过股份化包括引进国际战略投资者从根本上改变银行传统的产权与经营机制，健全公司治理；通过股票公开发行进一步募集充实资本金，强化对银行的市场约束，推动促进银行的持续改革，以提高和巩固银行改革成果。

(二)邮政储蓄银行。2005年9月，出台了《国务院邮政改革方案》，提出了“一分开、二改革、四项措施”。“一分开”指政企分开，即重新组建国家邮政局，在各省(区、市)设立邮政管理局，主要职能是贯彻执行国家关于邮政行业管理的法律法规、方针政策和邮政服务标准，监督管理本地区邮政市场，组织协调本地区邮政普通服务、机要通信等特殊服务的实施。组建中国邮政集团公司，负责经营和管理国有资产，承担国有资产保值增值义务，经营各类邮政业务，强化公共服务职能，加快竞争性领域市场化进程；继续使用中国邮政名称和标志，