盛洪：万亿地租流失，“国有”徒有其名

首先我想表达的是，在中国现在的主流文化中，国有土地是一个漂亮的概念，但是徒有外表，大家会因此产生误解。

为什么1982年宪法规定了“城市的土地归国家所有”获得了通过？为什么现行的《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”？第三个例子，这次国土资源部的“修订草案”中增加了“商品住宅建设应当使用国有建设土地”。这和“国有土地”这个概念很漂亮有关。大家假设一旦归为国有，大家都会受益，使用国有土地是一件好事情。

从宪法到法律到大家的观念，包含着国有土地优于集体土地的观念，即所谓“大产权”优于“小产权”。大产权的概念本来就是一个好的概念，大和小对应，大就是更好，小就是相对不太好。

租金归谁？肯定归土地的所有者。但是我们的现实并非如此。我们以为全国人民都受益于国有土地，其实不是。我们大量的企事业单位和政府机关无偿使用国有土地资源，而且实际享用租金。国有企业、国有农场、国有林场不交地租，这是一个现实。国土局在1998年有个文件叫《国有企业改革划拨土地使用权管理暂行规定》，这个规定是比较积极的。它是说，你要是改革了，要把国有土地的价值计算出来，而且收益要上交国库。但是实际上它又隐含了一个含义，即如果你不改革的话，你继续占有国有土地，还可以免费使用。

还有一点，国家财政中没有租金收入的科目，中央地方都没有。这些租金实际上在国有企业中不被计算、不被上交，但是它等价于成本减少，成本减少等价于利润增加，而这个利润增加并不是让全国人民享有。由于我们国企高管和职工工资与利润挂钩，国有土地的地租有一部分变成了高管和工人的奖金。

2002年《关于深化国有企业内部人事劳动分配制度改革的意见》规定，国企依据当地社会平均工资和本企业经济效益，自主决定企业的工资水平。这个大家能看明白。还有，国资委有一个文件《国有控股上市公司实施股权激励试行办法》，这个办法可以把企业的股权用来激励高管，最多是1%，大约是工资的30%―40%，什么含义呢？他有权分利润，而利润其中有一部分是少交地租得来的。再有一点，国有企业14年没有交利润了，我们知道，去年有一个安排，说最高交10%的利润，但是我在国资委网站上没有看到有关的数据，所以我认为没有交。即使交利润，也已被工资成本挤占。

我们现在估计一下没有上交的地租有多少。第一，我们的国有农场土地约58830万亩，按每亩地租400元算， 2007年的地租约是2353亿元；第二国有矿山占地约1131万亩，按每亩1500元地租估计，也有169亿元。

还有一个估计，我在 “中国地球系统科学数据共享网”上找到了国有居民点和工业用地面积，1984年到1995年的数据是426万公顷，约合7290万亩。2009年8月份35个城市平均地价是3189元/平方米，我假定全国平均是1500元/平方米，按4%推算地租，大约是每平方米60元，每亩将近4万元。还有一部分是工业用地。按国土资源部工业用地出让最低价第七等19.2万元/亩，按4%推算地租，约7680元/亩。假定居民点用地和工业用地各为一半；最后我们估计的国有居民点和工业用地的租金约为17365亿元。因为有些国有土地已经通过招牌挂的形式出售了，所以等价于地租一次收回。这部分大约有30%，所以要剔除。剔除后，我们流失的国有居民点和工业土地租金约为至少每年12155亿元，这是一个估计。

上面几个数，加在一起是14678亿。我可以保守地说，每年流失的国有土地租金可能至少在万亿以上。我还没有算国有园地租金和国有牧草地租金。

第二点，是国有租金归已，你免费给国有企业和国有事业单位甚至政府机关国有土地，但是他们经常拿土地或土地上的建筑出租，然后将获得的收入装进自己腰包。《国有企业改革中划拨土地使用权暂行规定》说，可以将划拨的土地作价，然后委托一些国家控股公司来管理，但是没有相关的地租上交的规定。我们找到一个文件，这个文件是国税局对中石油土地收益征税。什么意思呢？如果对土地收益征税，就等价于承认，中石油获得土地收益是合法的。但是我们知道，中石油的土地肯定是国有土地。所以征完税的收益就变成了中石油的收入，而这个收入变成利润，利润变成了高管和职工的工资。这是不合理的。

第三点，是我们的国有农场以低于市场租金的承包费将土地承包给职工，由于不公开竞价，他们的承包费低于市场地租。另外，在近几年，因为国家免了农民的农业税，这些国营农场也趁机搭车，提出也要减免承包费。其实农业税的减免，是承认集体土地所有权归农民的，概念完全不一样。最极端的是江西省，完全免除了国有农场的土地承包费，一点地租也不交。这就改变了国有土地的性质了。

有的地方政府是收取国有土地租金的，如南京、太原，我看到他们有相关的文件。但是他们收取土地租金，主要是非划拨的国有土地，是经营性的，也有一些划拨的土地，但是他们叫违规出租，这是要收的。但不包括企业使用划拨国有土地，这部分实际上仍然是流失的。我查了这些地方的统计数据，也找不到收取土地租金的记录。我猜可能就没有，或者特别少，被归到其他的收入项。我猜他们没有成功的地方。

实际上国有土地产权的行使非常糟，糟糕到了已经违背了国有土地的基本性质。本来国有土地应该造福于全体人民，但是现在并不如此。国有土地实际上被一小撮实际使用和经营的人无偿使用和免费享用。所以这个性质是非常严重的。

所以，在具体权利的行使方面，国有土地的概念虽然很漂亮，但是实际上劣于集体土地。

我的建议就是，第一要建立有关土地租金的基本宪政原则。就是要以宪法为基础，要与现代产权制度相衔接；要将社会主义市场经济作为基本制度，推进到自然资源领域中，建立宪政层次的租金概念，要区分租、税、利的概念。租是自然资源产权的收益，税是提供公共物品的成本的补偿，利是投资回报，这三者要分清。因为国企经常分不清这三者。比如有这么一种说法，我们国有企业每年交了很多税，做了很大贡献。只字不提交利润、只字不提交地租，这是不行的。国有土地资金处置问题要由立法机关立法，或修法建立正常程序，国有土地租金的重大处置要经由全国立法机关同意。

第二点，区别初始产权和交易创设的产权。初始产权由宪法规定，如国有土地产权和集体土地产权，对租金有绝对权利。区别是国有地租，作为国家财政收入，国家可以不对自己的收入征税，而对集体土地的租金收入是要征税的。

通过交易，土地的产权会发生变化，这就是交易创设的产权，包括使用权和承包权等。使用土地有两种来源，一种是通过市场交易获得，一个是通过划拨获得。后者没有通过交易，所以没有改变为交易创设的产权。由于交易创设的产权，有收取租金的完全权力。通过市场购买土地，可以出租出去。但是划拨的土地肯定不行，这应该也是我们现在的原则。但是现在的规则只认为是将划拨土地再出租给别人的时候，收益应该归国家所有，但是现有的国有企业在使用的时候，就不需上缴地租，这个其实是最大的一个误区。

我想强调，国有土地产权的形式在现有的制度框架下，不可能有效行使，所以要尽量减少国有土地产权的形式，可能更有效。其方法，就是通过市场交易，将国有的初始产权变为交易创设的产权。当然，由于具体形式只是土地使用权，所以交易创设的产权并没有消灭土地的国有性质，但行使起来有效得多。

要建立土地产权市场，形成市场租金。市场的一个功能是进行交易，使资源配置更有效率，还有一个功能是给出市场信号，包括招牌挂，包括土地二级市场，包括农村集体土地入市，还有土地的租赁市场也很重要，我们现在搞到的地租率，还是民国时期的。最重要是要通过土地的自由租赁形成一个地租率，用来判断土地价值。

国有企业要缴足土地租金，这是一个硬性的规定。这是土地所有者的一个绝对权利。我看到一个文献，是国土资源部雷爱先写的。她说，1954年以前，国家对城市国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。在这个方面，我们要回到1954年前。

还有一点要提出，就是不要将国有土地产权入股。把土地这种资产和货币资产等同起来有个问题，以货币资产入股，可以承担所谓的风险，赔了就没有利润了，但是土地是一种优先的要素投入，不管你赔不赔，你都要支付地租，这是优先的，租优先于税、优先于利的。如果你把土地资源折价入股，变成资本了，那么就有问题了，如果赚钱了，地租就变成了利润了，利润又和高管收入挂钩了，又变成了个人的收入，不是国家的了；如果赔了，连地租都没了。这种方式要警惕，好像很公平，其实是不公平的。

还有政府机关和事业单位，它们不是营利性机构，可以免费享受土地安排，但是最重要的一点，他们要把土地租金作为成本，纳入到财务核算。于是我们可以知道，政府机关或事业单位到底占有了多少国有土地，在财务上是否合算。我们的政府大楼现在盖得大而无当，规模没有限制，为什么？因为它不计算成本，尤其是土地成本。所以即使是可以不交地租的非营利机构，也要将租金进入财务核算。

我们主张在财政上要“收租减税”。因为一年就有上万亿地租，相当于财政收入的1/5。如果能将租收上来，税就可以减。永久性减税对全国的经济发展都有好处。

还有一点特别要强调的，就是“大小产权要平等”。现在有一个不成文的观念，觉得大产权优先于小产权，这是不对的。为什么不对？因为产权的本意就是平等。产权的英文是Property rights，rights的英文含义就是平等的权利。更何况我们过去以为的国有土地产权优于集体土地产权的那些事实都不存在，事实上前者比后者更劣。我们不能在观念上认为国有土地是优于集体土地的土地产权形式，“优于”包含了，一旦出现了两种土地产权交叉的情况，前者可以优于后者，并且侵犯后者，这是不对的。产权或权利也必然意味着受法律保护，否则就不叫“权利”。所以说“小产权不受保护”，这句话本身有矛盾。因为是权利必受保护。

最后，这个对联代表了我们的主张：上联：产权不分大小，一律保护；下联：市场岂有亲疏，地无二价。横批：土地制度改革。

（本文为作者在天则经济研究所《国有土地权利行使的现状与改革》研讨会上的发言，文稿经作者审阅）