姚洋：金融危机与中国经济制度变迁

何为“中性政府”

和讯网：亲爱的和讯网友下午好，今天非常荣幸请到北京大学中国经济研究中心的姚洋教授做客和讯访谈。姚老师这次来一方面是介绍他的新著，也就是大家看到的这本书――《作为制度创新过程的经济改革》，系统地梳理了中国改革开放30年创造这么大的一个“中国奇迹”的背后机理。同时希望姚老师结合目前金融危机情况下，中国如何处理金融危机，怎么样合理的运用扩张性的财政政策来解决中国目前面临的一些问题，谈一些您自己的看法。

首先请姚老师简单的梳理一下改革开放30年“中国奇迹”背后的一个机理是怎么样的？这样我们可以清楚的理解中国在这30年怎么样走到现在的位置，了解一下中国的情况也就可以思考中国怎么处理所面临的一些问题。

姚洋：和讯的网友们大家下午好。这个书是上海复旦大学新政治研究中心做的一套书的其中一部分，我主要写经济体制改革这部分。我在这本书里试图以自己的一种方式给中国改革历程的一个解释，这个解释已经非常多了，我这里最重要的是想把中央政府和地方政府的互动写清楚，特别是强调中央政府意识形态的演变在我们制度变迁以及经济改革过程中的作用，这是这本书的一个主要的特点。随着这本书的出版我也提出关于中国政府的看法，在这本书里我提出中国改革成功的三个主要要素，一是西方分权，二是泛利性政府，三是实践的务实主义，我想从这方面着手可以比较好的来解释我们30年改革成功的因素。我特别提出中央政府在这里面所起到的作用，我们一般说中国改革成功很重要的因素是地方分权，地方分权当然很重要，但是如果没有中央层面意识形态的变化，我们的改革有可能会停滞。其实回归一下历史，我们主要是两个意识形态的转变，第一个是1978年的十一届三中全会，第二个是1993年社会主义市场经济理论，这两个理论提出来之后都推动了改革。当然还有两次总结，一个是1987年社会主义初级阶段的总结，还有一个是2002年“三个代表”的总结。通过这两轮意识形态的大的转换，推动了经济改革。

另一方面，我们强调中央政府的泛利性对改革成功的作用。这个应该怎么理解呢？后来我用“泛利性”这个词少一些，都是用“中性政府”的词多一些。“中性政府”是一个比较中性的概念，可能有些读者，还有其他的学者有一些误解，因为提到中性政府好像是在表扬政府，实际上我更想说的是，在一定的政治经济和社会条件下，中国政府的选择成为一个中性的，也就是说对于社会是不偏不倚的政府。这样的一个政府未必说没有自己的考虑，它也有自己的考虑，有自己在社会中的利益，但是比偏向某一部分人的政府会好得多。实际上是这样一个因素，很多的公众还有学者可能对我的这个想法有些误解。

和讯网：我读您的书有一个疑惑，像您说的泛利性政府或者中性政府，它不代表某一部分人的利益，也不追求某一地区的利益，甚至不追求短期利益或者长期利益，这样的话我们来看政府，我们不知道政府在追求什么，不知道它的根本目标是什么？

姚洋：正因为它不偏向社会中的某一部分人，就更容易把全社会的利益和全社会的长远利益放在前面，这是一个自然的选择，这并不是说天生就这样的，而是一个自然的选择，是在过去30年特殊的经济条件、社会条件、政治条件下作出的选择。从经济和社会的角度来说，我们国家在过去30年是一个较为平等的社会，当然在经济方面我们城乡的差距非常大，但是好的方面，我们在社会方面是比较平等的，没有形成既定的很强大的利益集团，这为我们政府成为一个中性政府创造了很好的条件。

在政治方面，一个是党的代表性，党有比较广泛的代表性，而且党比较清楚的知道它是作为国家的大政方针的制定者、政府的监督者。另外一个是地方分权，地方分权造成地区之间的竞争，这是有好处的。另外造成地方和中央之间的一种平衡，这种平衡对遏制地方政府和中央政府的机会主义都是有好处的。这种政治结构的安排，对于我们的政府成为中性政府也起了很大的作用。

和讯网：“财政分权”或者“地方分权”导致的竞争是促进中国经济发展，这是经济学里面被广泛承认的理论解释。这套财政分权的解释和您说的泛利性政府的解释之间是否有一些冲突？因为财政分权也许更多强调地方政府的竞争，这样的话中央政府相对来说力量会被削弱，而泛利性政府要求中央政府是大政府，拥有更大的权利。

姚洋：当然地方分权的正面效果有很多，但是并不是说所有的国家地方分权之后都取得了很好的效果，有很多地方分权以后反而出现更坏的效果，比如出现精英和地方政府的联合，还有有些地方政府变得非常的腐败，这种情况在别的国家都发生过。中国相对来说做的好一些，因为还有中央政府在这里把管着，通过干部人事任免权，把地方官员抓在手上，使得他们为一个比较统一的目标工作，而不是为自己的私利工作。所以中国比较集中的政治权利，还有很分散的经济权利，看似是很奇怪的结合，反而是比较好的结合。

政府的18万亿主要是举债

和讯网：回到现实问题，怎么来看现在财政支出的所谓4万亿和18万亿的问题。4万亿是由中央政府投资，也许可以从泛利性政府的角度提来出，而18万亿是地方政府追加的投资，您是怎么看现在扩张性的财政支出问题？

姚洋：这个问题很多记者问我，当然很多人问这个问题的潜台词是我们这4万亿主要搞基础设施建设，对民生的帮助可能不是很大，看看其他国家，比如德国直接发消费券，我们的台湾地区也是直接发了3000新台币的消费券，你去买东西就可以了，老百姓都很高兴。中国的情况，我们知道明年失业情况会很严重，因为出口可能会下降很多，但是政府还是决定把这个钱投在基础设施上。上一轮的金融危机，中国把钱主要投在高速路的建设上，所以高速路我们成为全世界第二长的。这次主要投入到高速铁路，还有城市里面的地铁，所以我想我们城市的基础设施会大大改善。这对老百姓短期来说没有多少好处，但是长期来说对经济增长会有好处。所以总的来说，我还是支持这个计划。

现在关键的问题是到地方政府层面，膨胀到18万亿，这就有一些问题。18万亿是什么概念呢？我们的GDP今年大概达到27万亿，大概是这样的水平，所以18万亿已经是一个很大的数字。这么大的投资下，显然会挤占很多私人投资，因为政府没有那么多钱。它怎么弄钱？一个是到银行贷款，再一个想发债，现在地方政府嚷嚷着要发债。从这两方面来看，都是挤占私人投资。我的担心是，地方政府变得越来越强大，好像这几年有一点回潮，我们90年代，甚至包括80年代的改革，都是一个国家放权的过程，所谓的“国退民进”的过程，但是这几年的情况是有点国进，倒不一定说民退，但国家肯定是往里面进，在深入这个经济，这是一个比较危险的信号，这也涉及到我所说的中性政府的基础问题。中性政府的一个很重要的社会基础是没有利益集团，现在这样做下去，政府这样深入经济难免会成为利益集团追逐的对象，难免会被利益集团所俘获，甚至在某种层面上，地方政府本身自己变成一个利益集团，因为那么的深入经济，这里有很大的个人利益在里面，像投资我们不说贪污腐败，实际上也有很大的个人动机，要显示他的权利，本身就是成为一个利益集团，我们的中性政府的政治基础，还有社会基础就会丧失。

和讯网：相关的一些数字也可以看出，最近十几年，一方面随着分税制改革以后，经济增长获得了快速增长，同时中央政府的税收迅速的膨胀，膨胀的速度已经远远超过80年代，所以才能够在近期迅速的拿出4万亿、18万亿的财政支出。

姚洋：实际上也不完全是税收收入，因为税收收入没有那么多，很多时候是靠举债来做这些工程。我们怎么会突然冒出18万亿？没有那么大的财政收入。税收收入今年算下来接近6万亿，去年接近5万亿，今年可能增速会下来一点，再加上非税收入可能有3万亿，满打满算不到9万亿，18万亿从哪里来？不主要是财政收入，主要是举债。

和讯网：另一点大家会关心的是，由政府来支出这些财政支出的效率是怎样的？

姚洋：这是非常好的一个问题。我们现在有点又回到过去习惯于政府投资，政府投资见效快，一个大项目摆上去又好看，很直接，税收也上来了，所以地方政府都爱搞大项目，反面的私人投资就会下降。实际上看一下私人投资，他参与基础设施建设是很有利的方面，因为私人投资要拿自己的钱投资，肯定会关心工程质量，质量坏了怎么回收他的投资呢？这是很简单的道理。私人投资可以做很大的事情，宁波到上海的跨海大桥就是私人资金做的，也做的很好。所以政府要改变思想。

和讯网：在目前的情况下如何约束政府，或者说有效的对政府进行监督？这方面还是存在着很多的困难。

姚洋：是的，特别是在目前这种状况下，4万亿可能是有必要的，因为很快要把经济稳定住。但是现在变成18万亿，政府尝到甜头之后可能会继续这样干，因为干的很好凭什么不让我干呢？所以下一步要求发债。我觉得发债的风险太大，我记得在90年代早期前地方政府可以发债，但是后来中央政府把这个权利收了回来，现在又重新提出来发债，我觉得中央政府应该拿出90年代的决心，不允许地方政府发债，因为发债之后没办法控制地方政府财政的。这完全是一个软钱，我们知道软预算约束，一届政府上来通过举债可以把这个城市搞的非常漂亮，之后他升迁走掉了，把一个烂摊子给下一届，那怎么办？这个钱反而是用老百姓的税收来还，这是很大的问题。所以这的的确确是个难办的事情，怎么来改变这种状况？可能要发挥地方人大的作用，让地方人大跟着钱走，看着这个钱怎么花，地方政府怎么花钱，花钱之后的影响是什么，是短期的盖一个高楼大厦，还是长远来说城市背上了债务？要有可行性的分析，我们要知道这些，而且要讨论。这就要求人代会，特别是各级人大常委会变得更加专业。我说的“专业”并不是人大常委会委员们都是专业人士，而是有些办公室的人员不用是人大代表，但是是有专业素养的，帮助分析，为常委会提供报告分析，让常委会来监督。

和讯网：姚老师提到这些年国进但不一定是民退，但是绝大多数人觉得国进的结果必然导致民退。比如像90年代的民营企业，长三角也好，珠三角也好，民营企业的迅速发展对中国经济起到非常重要的作用。而这次在金融危机的冲击下，受到损害最严重的就是这些民营企业。在90年代中期我们主要讨论的问题是国有企业如何改革，民营企业完全是自发生成的产物，所以它的经营机理无需讨论，但是在目前的情况下，民营企业受到非常严重的冲击，而且在前些年我们也引发了对国有企业效率的重新思考，在目前的环境下我们应该如何看待中国国有企业和民营企业之间的关系？

姚洋：现在看着国有企业走势不错，其实主要是146家央企做的比较好。看一下统计数字会很清楚，规模以上的国企利润之中，央企占的比重大概92%、93%，规模以上的国企现在还有1万多家，实际上146家就占了90%多，其他1万家国企基本在亏损。这146家都是有垄断地位的，或者有国家政策保护的。所以李荣融说“央企是我们国家的亲生儿子”，这种说法是非常要命的。这几年国资委腰杆越来越硬了，当然跟他管的央企赚钱是有关系的，但是这个信号给出去是非常危险的，因为是垄断地位什么都不做也可以赚钱，比如电信、产油业，什么都不做价格也可以翻好几倍，当然赚钱了。这些大的国企受到的冲击小，主要是因为国家在保护，如果没有国家保护他们也会受到冲击。所以在这里并不是说国企变得效率高了，而是因为剩下来的这些好的国企都是受到保护的，所以我们的的确确要警惕。重新有这个回潮，有人说国企很好，我们为什么不搞国企？这一轮投资之后，会冒出很多新的国企，像投资公司这些，地方会冒出非常多，这是有问题的。这一轮过去之后下一轮怎么办？我们是不是还需要他们呢？有可能不需要了。现在要警惕的可能还不是经济的衰退，而是下一轮的通货膨胀怎么办？因为这个可能会很快到来，美国和欧洲一般的分析是说，明年年中或者年底会触底反弹，两年之内会复苏，复苏中国经济又开始往上走，因为整个经济结构没有大的变化，所以我们的通胀压力还在，到那时候想把它压下去会有困难，地方政府永远有扩张的冲动，已经扩张起来再想压下去是很困难的。所以这个我们要警惕。

如果政府关注民生的话，要关注就业问题

和讯网：前面谈了企业的问题，