胡鞍钢：追求公平的长期繁荣

原编者按：世行2006年发展报告中文版已正式由清华大学出版社出版，这是胡鞍钢教授为中文版撰写的序言。改革20多年来，我国终于开始关注公平了，不过这仅仅是个开头，公平的理念深入人心以及落实在具体实践中去，还是我国一个长期而艰巨的任务。公平的目的就是减少人民间不断拉大的差距，就是为了建设一个平等、和谐的社会。中国改革的目的不是造就巨大的社会鸿沟和人际差距，中国社会应当是一个平民大众思想主导的社会，而不是精英和明星至上的社会。

2006年的世界银行发展报告以“公平与发展”为主题，对公平的内在价值，以及公平对长期发展的重要性作了全面的论述。报告中的公平，是指在追求自己所选择的生活方面，个人应享有均等机会，而且最终不应出现极端贫困的结果。在一些根本性的方面，公平和追求长期富足是相辅相成的。促进公平竞争环境的制度和政策有益于促进可持续增长和发展。增加公平，在两方面有助于减少贫困：对总体的长期发展发挥潜在的有利作用，以及为任何社会的较贫困群体提供更多的机会。

世行报告在描述不平等问题时，从国际和国内两个视角进行了分析。国家之间的机会不平等是十分惊人的。无论是生命本身的机会，包括婴儿死亡率、婴儿营养状况，还是教育和健康方面，以及使用基础设施和其他公共服务方面均存在着巨大不平等。不过全球的不平等趋势已经发生了变化。1960年至1980年间，随着医疗卫生技术的全球推广，各国在预期寿命方面的差距显著下降，但是1990年以来，艾滋病毒/艾滋病的蔓延和转型经济体人口死亡率的上升，致使早期取得的一些成果付诸东流。在受教育方面，不平等程度在世界各地也一直在下降，在大多数国家内部和大多数国家之间，不平等程度都在下降，但学校教育的质量依然令人担忧。此外，将差距分解为国家间差别和国家内部差别两部分，发现20世纪末，国家间差别在总体不平等中已经占到较大的比例。除中国和印度外的大多数其他低收入国家和富裕国家之间的差距越来越大。

国家内部的不平等包括几个方面，虽然机会不平等难以量化，但是报告还是尝试从几个方面加以分析。不平等一方面是来源于个人无法控制的四个先天因素的不平等：种族、出生地区、父母的教育程度和出生时父母的职业，另一方面则是其他决定因素造成的不平等。先天性因素决定的不仅仅是未来的收入，同样还影响教育和健康水平；同时，在许多国家中还存在享受服务的不平等和性别的差异。这些不平等通常与个体的“能动性”有关，影响塑造自身周围世界的能力，并造成在制度和规则上有利于权势较大、特权较强群体。此外机会不平等还存在代际传递。

对于中国持续、健康的发展而言，关注国内不平等具有更为深刻的意义，尤其是在优先发展经济的指导思想主导中国前进二十几年来，不断扩大的城乡差距、地区差距和不同人群之间的差距已成为了中国保持长期繁荣最大的隐患，我们必须清醒的认识到社会不公平和它带来的严重后果。

一、中国的多维不平等

中国在连续保持20多年经济持续快速增长，创造人类经济奇迹的同时，也产生了多维的不平等和不公平，突出表现为城乡之间、地区之间在收入分配、财产分布和基础教育、公共卫生等基本公共服务方面的巨大差异，这些显著的差异使城乡居民之间形成了在收入分配、财富分配和享有基本公共服务等方面的迥异的国民待遇，这可以称之为“一个中国，两种制度”。同时，中国各地区的不均衡发展也使不同地区的居民的收入和财产状况和公共服务水平上差异显著，这可以被称之为“一个中国，四个世界”。

1、收入不平等

改革开放以来，城乡居民的收入差距呈现了“缩小－扩大－缩小－扩大”的趋势，这一变化趋势很大程度上取决于农民收入的增长幅度。1990年以来，农民收入的增幅明显低于城镇居民，二者之间的收入绝对额差距逐渐增大。按照可变价计算，1978年城镇家庭居民人均可支配收入比农村居民家庭人均纯收入要高出210元，1990年这一数值达到824元，1995年高出2705元，2000年高出4027元，2004年高出6485元。也就是说，在1990－2004年的14年中，城乡之间居民收入的绝对额差距上升了8倍左右，即使扣除物价因素的影响，这一差距也扩大了5倍左右。但是，它仍不足以反映真实的城乡收入差距，这主要是由于城乡分割、不平等公民待遇的存在，城镇居民的可支配收入没有涵盖城市居民所享有的各种各样的实物性补贴，而对农村居民来说，却根本无法享受这些补贴。

2、教育不平等

建国以来，中国人口的受教育水平得到迅速提高，人力资本得以跨越发展。在义务教育得以普及，全国人口素质得到巨大改善的情况下，城乡居民之间和不同地区居民之间仍然存在着在教育资源分配、教学机会享有、人口受教育程度等方面的显著差异。

首先，从教育的经费投入来看，研究表明，直辖市市区的学校获得的教育经费最高，其次是直辖市县，再次是一般市区，一般农村县最低。直辖市市区的平均生均教育事业性经费都在一般农村县的3倍以上。

其次，在教育可及性、教育质量和就学机会上，城乡之间存在着显著的差异。到2002年，没有达到中国政府提出的普及九年制义务教育目标的431个县，全部集中在贫困边远的农村地区，人口为10761万，占全国人口的8.8%，占全国总县数的15.1%.

第三，农村人力资本存量远远落后于城市。根据全国第五次人口普查，2000年我国农村劳动力人口（15－64岁）人均受教育年限为7.3年，比城市的10.2年低2.9年，差距的主要原因在于农村劳动力中具有高中及以上受教育水平的人口比重相对偏低。农村劳动力中具有高中及以上教育水平的人口比例只有8.5%，比城市整整低了35个百分点。目前我国的文盲人口主要集中在农村。2000年15岁及以上人口的文盲率，城市为4.57%，县镇为6.45%，乡村则达到11.55%.

3、医疗卫生不平等

随着中国社会经济的发展和医疗服务条件和水平的提高，居民的健康水平得到了很大的提高。尽管中国在健康方面取得了长足的进步，但是由于城乡之间、地区之间发展不平衡，中国城乡之间和不同地区之间的卫生服务水平仍存在较大的差异，并体现在卫生健康投入、卫生服务可及性和人民健康水平等多个维度，而且这种差异有日趋加大的趋势。

首先，卫生健康投入方面，城市和农村人均卫生费用的绝对差距自1990年以来不断增大，由1990年的相差120元增加到2002年的相差664元；而城乡人均卫生费用的相对差距则经历了下降－上升－下降的波动过程，在1997年，两者之比达到最小3倍，后又上升至2000年的4倍，到2002年，这一比值下降为接近3.5倍，城乡之间的健康投入显著的差异性也是导致城乡居民健康水平差距的主要原因。

其次，城乡居民在对卫生服务的可及性和利用程度上存在着显著的差异。2001年，城市每千人口拥有卫生技术人员5.2人，而农村只有2.4人；农村卫生技术人才在乡镇卫生院和村卫生室这两级医疗机构中非常匮乏。同时，卫生资源向大中城市不合理地过度集中，这种不合理的资源配置直接影响了农村居民对卫生服务的可得性，加剧了城乡之间的资源拥有不平等现象。根据2003年第三次国家卫生服务总调查，城市10分钟之内可到达最近医疗单位的住户占81.6%，农村仅占66.9%；农村住户到最近医疗单位需30分钟以上的占6.8%.

再次，城乡人民卫生健康水平方面，农村儿童和孕产妇死亡率比城市高一倍。2001年新生儿死亡率城市为10.6‰，农村为23.9‰；婴儿死亡率城市为13.6‰，农村为33.8‰；5岁以下儿童死亡率城市为16.3‰，农村为40.4‰；孕产妇死亡率城市每10万人为33.1人，农村为61.9人。

4、社会保障领域的不平等

社会保障权利分配的不平等在中国较为突出。政府针对保障对象设立了两个条件：申领者的身份条件和资格条件。居住地、工作单位的所有制和户口登记身份都可能影响人们获得社会保障的权利。社会保障项目在需要保障的人群中的覆盖率不同，而在同样符合待遇享受资格条件的人口群体中，得到的社会保障项目和待遇高低不同。中国的社会保障的不平等具有显著的制度因素。中国长期以来城乡分割的劳动力市场和户籍制度，以及所有制和产业偏向，导致了社会保障资源在不同的社会保障项目之间的不公平分配，以及获取社会保障的权利在不同社会群体之间的不平等分配。

中国的社会保障支出严重向社会保险方面倾斜，而针对贫困人口的社会救济支出只占很小的比例，对农村贫困人口的救济支出比例更是微小。2002年，社会保险基金支出达到了3471.5亿元，占当年GDP 的3.3%，其中基本养老保险支出占社会保险基金总支出的81.9%，医疗保险其次，占11.8%（见表4）。社会救济支出则处于较低的水平，2004年民政用于社会救济抚恤的事业费577.4亿元，仅占当年GDP 的0.42%.其中，用于城镇最低生活保障的支出为172.7亿元，而农村最低生活保障支出和农村定期救济支出之和仅30.7亿元，仅占城镇最低生活保障支出的17.8%，更仅是2002年基本养老保险基金支出的1.1%.不仅如此，占中国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。

中国养老保险覆盖率的差异主要体现在城乡居民之间和不同性别之间存在着巨大的差异。根据2000年底中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据，城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上，而农村老年人的覆盖率不到4%。应该看到的是，在农村享受养老保险的居民（非农业户口人口），他们实际上是将原来在城镇就业时获得的养老保险带回农村，而养老保险根本无法覆盖到真正的农民。此外，即使在城市，男女之间的养老保险的覆盖率也有较大的差别。在城市户口居民中，老年女性的覆盖率仅为老年男性的2/3。

二、公平的意义

“平等”与“公平”是两个貌似而又具有本质区别的概念：公平不等于收入的平等，不等于健康状况的平等，也不等于任何其他具体结果的平等，而是一种机会平等的状况。在这种状况下，个人的努力、偏好和主动性，而不是家庭背景、种姓、种族或社会性别，成为导致人与人之间经济成就不同的主要原因。而现实情况是，不同人的收入差距很大程度上是由于国籍、种族、社会性别和社会群体造成的极不公平的人生机会差别所带来的。公平性不仅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投资，从而导致更快的经济增长。在国家内部和国与国之间，财富和机会不平等的巨大鸿沟造成了极度贫困的持续存在，并往往影响到很大一部分人。这种现象既浪费了人的潜力，而且在很多情况下会减缓经济持续增长的速度。公平与繁荣相辅相成的，发展中国家有许多市场失效的领域，特别是信贷、保险、土地和人力资本的市场。市场失效造成资源未必流向回报最高的地方。同时，如果经济和政治的不平等程度高，在经济制度和社会安排上，会系统性地偏向于影响力较大者的利益；这种不平等的制度会产生经济成本。

经济和政治不平等，部分来源于机会的不平等，从内在性和工具性角度来看，机会的不平等都是有害的，机会不平等会加剧经济效率的低下、政治冲突以及制度的脆弱性。而当社会更加公平时，穷人可以得到“双重红利”。一方面，公平程度提高可以使机会增加，穷人能够更多参与发展而直接受益；另一方面，公平程度提高可以改善制度，管理冲突，社会资源得到充分利用。经济、政治和社会不平等往往存在长期的代际自我复制，因此机会和政治权力不平等对发展带来的负面影响，其伤害性更大。这种现象称之为“不平等陷阱”。社会对于机会平等的关注应该胜于对收入平等的关注，机会不平等是深层次的原因，而收入不平等只是经济发展的一个结果。

国家内部和国家间长期存在不平等之所以对发展产生重要影响，是因为这些不平等相互交叉，互相影响，这就意味着在经济、社会和政治方面，有些群体一直处于机会方面的弱势地位。而报告的关注点在于公平与发展之间的工具性关系，特别是如下两个方面：

其一，当市场不完美时，权力和财富的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率。

其二，经济和政治不平等与制度的发展受阻关系密切，不平等可以影响经济和政治制度的形成。报告的核心观点就是，权力的不平等会形成将权力、地位和财富的不平等永久化的制度，