陆一：对外商优惠政策及其他异化激励的质疑

中国的改革从一开始起就面对重重阻力。当我们认识到体制有毛病、需要改，但怎么改却需要由有毛病体制来决策。 当我们想要举步突破原有经济体制的制约、改变经济凋敝的现状，但捉颈见肘的国家财力和公共资源却无力支付改革所需的巨大成本。……为了冲破阻力推进改革，我们的改革设计者、建言者、执行者从一开始就“只能在既定的历史条件下做出超越历史的选择”，创造性地打造了一个“有中国特色”的改革谋略。这样的创新可以归纳成一句话：没有钱、给政策……

最早的特区深圳就是一个极好的例子、接下来是14个沿海开放城市、再接下来是浦东新区开发；接着就是在这样的“政策引导”或“政策激励”下，遍布全国的吸引外资的工业区、开发区的滥觞……

还有一个例子是对外商的优惠政策。为吸引外资进入中国传统的经济体制来“掺沙子”、给中国经济输入新鲜血液，为吸引外商来投资办厂、“引进技术”，于是就有了“三免两减”、有了“超国民待遇”……其他等等不一而足的变异创新，在20多年改革的历程中层出不穷。

应该讲，在改革初期、在改革的攻坚阶段，这样的创新确实在我国的改革历史上创造了奇迹。“在不合理的体制里尽可能做出稍微合理一点的决策，使改革往前走。”在传统的、僵化的经济体制中/入了星星点点的“新的经济生长点”，使得改革自此无法逆转，形成了现在我们引以为豪的、洋洋大观的、大好的局面。/r

国有企业大踏步后退、民营经济和外资企业成为国民经济中强有力的推动力、证券市场“用十几年时间走过了别国上百年的道路”、金融银行改革逐步走上前台，GDP连续多少多少年保持将近两位数的增长、外汇储备名列世界各国前茅…… 这诸多的成果都来自改革初期所创造的“有中国特色”的“政策引导”或“政策激励”的创新模式。

这样一个行之有效的模式，到目前已经根深蒂固地融化到我们各种变革创新的行为中、溶解到我们各种对策研究的思维方式上、融合到我们各种决策制定和执行的定式中……

据上海学者王利的研究，在我国三资工业企业和外资工业企业虽然已经占到全部工业企业销售收入和利润总额近三分之一的比例，缴纳增值税的比例则占全部工业企业增值税的22%；而国有工业企业利润占十个百分点，增值税缴纳要占全部工业企业增值税的25%；股份有限公司则利润占到24个百分点、缴纳增值税占15个百分点。就整个工业企业而言，2002年国企缴纳增值税比例占到25％，就整个制造业而言，2002年国企缴纳增值税比例占到16.2％，由于每个销售单位的缴纳税金能力这个指标关系是其它所有制企业都比不上国企的，国企确实是比其它所有制企业在多缴税。这种现象，也反映了其它所有制企业有的在偷漏税，有的是在高度享受着“税收优惠”。在国有经济至今占主导地位的中国，每销售单位纳税能力最强的国有制造企业其缴纳的增值税额占增值税总额的11％（包括烟草加工业是16.2％），即使算上股份有限公司中的国有控股制造业企业，这个比例约在25％左右。而每销售单位纳税能力最差的三资外资制造企业，纳税比例达增值税总额的37％。这说明，三资外资企业占纳税绝对值的比例越高，国家实际流失的税收可能越多。

王利指出，需要计算一下外资、三资税收有多少被优惠掉、被逃掉了“据保守估计，我国一年流失的外资企业税收已达300亿元。……世界银行测算，假如税收优惠能使中国因此多吸收外资10％，则大约每年吸收30亿美元，而中国则需要付出50亿美元的代价”。而笔者计算，如果三资外资企业均按2002年国企每百元销售收入产生10.213元税金标准来纳税，那么三资企业2002年需要补缴的税金是882亿，外资企业2002年需要补缴的税金是1190亿。当然，目前国企的交纳税金标准有其不合理处，这种不合理更凸现了一个事实：将三资外资企业每销售单位纳税能力与国企的每销售单位纳税能力相比较，对三资外资企业“少收”的税金可堪称“壮观”

故所以王利感叹，国门打开以后，三资、外资企业的主要经济指标已经在各所有制工业企业中占居首位，不能否认，三资、外资企业的进入对我国的企业改革、经济发展和解决就业起到了积极和重要的作用，但是如果像中国这样的国家到了“三资、外资企业的主要经济指标已经在各所有制工业企业中占居首位”的程度，那么，我们就应该衡量一下这种“居首位”导致的得与失、考虑一下导致这种“居首位”的政策是否合理、是否需要调整了

无独有偶，学者蔡定剑在近日看到一些关于建立廉政保证金制度的建议，感到非常吃惊。“这种做法只在少数地方试点也罢，近来竟然有人大代表、政协委员、民主党派和所谓反腐问题专家纷纷进谏要尽快推行此种制度，据传，北京市也对这种制度跃跃欲试。”这就使得蔡先生不得不出来揭开这种荒唐制度的美丽谎言。

廉政保证金制度之所以说它是一种腐败的制度，就在于它以廉政的名义，给公务员捞取非分利益！廉政保证金的非正当性就在于：廉政是每个公务员最基本的道德要求和行为准则，保持廉洁是获得、保持公务员职务并取得法定报酬和利益的起码条件；否则，就没有资格做公务员。如果说公职人员自己还不能保证廉洁，还要纳税人另付一笔钱来保证他们行为廉洁，这是很荒唐的，从本质上是违反法律和正当性的。

廉政保证金的腐败性就在于：以扣取领导干部个人少量的工资套取政府为其缴纳两倍或多倍的保证金（有的地方不扣个人工资，完全由政府支付保证金）。它实质是一些地方或单位通过此种名义为本部门和少数领导干部谋取一种未来可期待利益。

廉政保证金的违法性表现在，保证金在政府财政统一拿不出钱的情况下，要求部门和单位去支付政府投入的那一部分钱。这些单位的钱来自“小金库”。这种钱本来就有非法性，现在推行这种制度竟然要让其“合法化”。由于这种利益的驱动，可能是这些地方和单位去“捞钱”的积极性更高。我国财政改革的方向是建立统一的公共财政制度。而这种制度却与其相悖，“部门财政”因此而得到鼓励。由于这种廉政保证金具有长远“投资”的味道，它会促使一些单位大力增加单位投入的部分，从而使个人今后得到更大的可期利益。

由此，蔡先生拍案而起：“官员腐败是因为嫌钱太少，所以要给他们更多的钱，这样他们就不会贪污受贿了！这就使廉政保证金制度的‘原理’。多么荒唐的逻辑！”

同样貌似有理实则荒唐的现象，在原有体制中不存在的“新经济增长点”、如证券、银行监管部门的设立和运作中也存在。

证监会通过证券交易所收取“证券交易监管费”，历年以来中国证监会一个部门，在两个证券交易所，不算“企业债现货、可转债、国债现货”，仅从股票交易中收取了近23亿元的“证券交易监管费”。

中国银监会为解决高额监管成本，成立伊始就在2004年9月份下发了该机构的59号文。按照文件中规定的收费标准，银监会每年将向商业银行收取达56亿的监管费。

对此现象的认识，大多数人都认为这是国际惯例，在金融和证券市场最发达、市场监管最成熟的美国也是这么做的。

但作为成熟市场的美国在监管经费来源上对证券交易委员会的独立性定位、公正性安排，与我们完全不同：监管费用来自于国家对监管对象（是证券交易所而不是证券投资者）收取的费用，但这项收入属于国家，由立法机构决定其使用权；政府行政监管机构应当在多重监管之下保证这项费用的正当用途（而不是政府行政监管机构的第二收入来源）；政府行政监管机构在使用这项费用时事前事后应当保证充分的信息披露；政府行政监管机构不直接（也不通过自己的下属单位）收取费用，而是间接地从国会拨款委员会得到所需要、并经审核批准的拨款。

中国政府行政监管机构在监管费用收取的“形式”上，已经有一点学会了美国相关做法的表皮。但是，南桔而北枳，我们实际的制度安排和做法所存在的问题在于：

1. 证监会还至少有一个国家计委和财政部联合发文的“形式”；银监会有没有这样的“形式”公正的程序，不得而知，所能公开见到的就是该机构采取自己发文（59号文）自己收取。收取比例、数额、用途、监管、审核、批准等等，都没有充分的信息披露可以见到；如何监控、如何制约？没有良好的治理制度安排，这对于一个维护公正、实施治理监管的政府行政监管机构来讲是不应该的。

2.作为政府行政监管机构，所有的经费来源都应该由国家或人大专门委员会拨款，以便从源头上隔绝与市场的利益相关和利益冲突，如果监管成本需要来自于监管对象，也应该如美国那样分清所有权，建立收支两条线的制度安排，在这过程中应有一整套严格的收取和拨款程序，要有充分的信息披露。

3.形式上的、程序性的公正，还只是表面上的公正。但就是表面上的程序性公正也应该做到位。政府的治理和公司治理在道理上相同的地方，就是权力要有制约、监管机构本身要受监管、要有高度透明的信息披露。哪怕以上提到的两个监管机构在向市场收取监管费时都如表面形式上的程序那样：由财政部、国家计委（或现在的发改委）发文批准；由审计署不定期的审计。问题还在于，我们现有的表面上程序性公正的相关制度安排仍旧是自我相关的、仍旧是容易造成内部利益冲突的政府内部的部门之间的制约和监控。没有形成立法机构对于行政部门的外部监管和制约安排；也没有定期的、高度透明的、面向全社会的信息披露制度安排。

4.中国和美国最大的不同是，美国的各个证券交易所都是带有一定商业性质的自主经营、独立自主的市场服务机构，而我国的证券交易所在形式上是会员制的、但在实质上却根本就是受证监会直接领导、管理的派出机构，向交易所收交易监管费在美国是监管机构向监管对象收取监管费、但在中国却等于派出政府行政监管机构的“协管员”直接向市场重复收费。正因如此，在交易所向市场公布的收费表中对“证券交易监管费”会标明“代中国证监会收取”。

5. 中国的改革一直采取没有钱就给政策的习惯做法。但是关系到政府公信力的行政监管机构，特别是原来计划经济时代没有的、作为新的经济增长点出现的经济部门的政府行政监管机构，在它们的经费来源的制度安排上万万不可采取这种会导致损害政府公信力的做法。费用收取多（如银监会）少（如证监会）在于其次，这种有缺陷的制度安排却使得理应超脱于市场的监管机构的部门利益和市场利益直接相关了，形成了与民争利的不公平状态。

其他类似的做法在我们目前的经济和社会生活中已经潜移默化、约定俗成，似乎已经让人见怪不怪了。 比如，对市场长期采用政策托市、政策救市，无论是对房产市场、对证券市场……都时不时要显示一下政府“闲不住的手”； 还比如，对银行坏账，用政策核销、用外汇储备冲抵；对券商挪用客户保证金造成的坏账，用上千亿政策性的再贷款“买单”； 又比如，教育投入的不足，可以用教育产业化、给大中小学或明或暗的收费政策来解决；教育界从业人员和科技界从业人员的收入过低，可以鼓励用课内损失课外补的方式弥补，造成目前中国家庭教育成本投入不成比例地居高不下； 再比如，国有企业老总的收入与贡献不成比例，容易形成“59岁现象”，所以大力提倡片面地对高管激励、拉大与员工的收入差距、听任企业高管采取脱离现实环境的MBO，直到社会失衡才叫停止……

有学者劝告:“要把激励搞对”。实在的说来，没钱给政策的做法，从改革初期对旧体制有效的攻坚突破，辗转到今日已经异化为政府管制的软弱、钻政策空子的温床以及对权贵利益团体侵害国家公共利益的纵容与激励。

如果说，在改革初期采取这种“要改革没有钱给政策”做法，是因为在既有的体制框架之下“要由计划经济的政府推动一场市场经济的改革”这样不得已苦衷。那么，时至今日在改革25年以后重提改革，确实需要理论界、学术界和政府部门衮衮诸公一起来反思和评估改革当年“有中国特色”的种种创新对于建立和谐社会和可持续发展，其间的是非功过和利害得失。

2005年4月4日初稿，北京大军经济观察研究中心