张曙光：土地流转与农业现代化

盛洪：

今天是天则经济研究所第406次学术报告会，双周论坛的历史几乎和天则所成立的时间一样长。原来的论坛在紫竹院，后来在五塔寺，是开放式的，来的人很多，后来改成了半开放式，以避免某些干扰。虽然现在的论坛上出席的人数比较少，但每次都是全文整理，并放在网上。双周论坛可能是天则所记录做得最好的论坛，天则的网站上几乎有以前所有双周论坛的录音稿，内容包括主讲人的报告和评议人的评论，这些都是非常好的文献。每期录音稿的点击量都有几千，所以这个论坛还是有很多人关注的。另外，双周论坛的专家非常多，可以进行更深入的讨论。以前，每位观众都有平等的发言机会，这就降低了论坛的专业性，而现在，专业性有了很好的保证。

今天，我们请到天则学术委员会主席张曙光教授来做报告，题目是“土地流转与农业现代化”。土地制度是现在大家非常关注的一个问题，天则所近年来对其也很重视，并从各个角度进行研究，比如，茅老师主持的关于18亿亩耕地的讨论。近三四年里，张曙光老师几乎每年都主持一个项目，今年这是第三个项目。同时，张老师还主持了一个土地制度变迁的案例研究。可以说，张老师把大量精力放在了土地制度研究上。今天报告的成果包含了张老师多年来的积累，下面有请张老师发言。

张曙光：

谢谢大家！大家都知道，改革开放以来，随着工业化和城市化的高速进程，中国社会发生了很大的变化，这个过程中，农村人口和土地的关系引起了一系列的根本变革。所以，面对城市化的进一步加速，农村和土地问题显得更加重要。因为，所谓的“城市化”，就是农民的城市化，就是减少农村人口、增加城市人口的过程。对这个问题的研究，涉及到几个农民群体，一个是已经进城的农民工，一个是城市周边的农民，因为城市周边地价上涨很快，而粮食安全问题又涉及种粮的农民。所以，这个问题相当复杂，需要深入到实际中去观察、调查，然后进行研究概括。从2006年开始，我主持做了三个报告。前两个都在这里讲过，一个是“城市化背景下土地产权的实施和保护”，第二个是“集体建设用地地权的实施和保护――兼及‘小产权’房问题”。第三个就是今天要讲的“土地流转与农业现代化”。我们写了4万多字的报告，很难讲得仔细，我就选主要的方面给大家报告一下。

首先，我讲一下土地流转和规模经营政策的演变和对其的评论。改革开放以后，由于公社体制效率低，我们放弃了公社，改用联产承包责任制，从原来的集体经营变成一家一户的经营。一家一户的经营解决了外部性的相互施加和搭便车的问题，在农民的土地使用权和收益之间建立了联系，使激励得到了增强，农业生产得到了发展，加上粮价提高，中国农业在80年代初呈现出良好的局面。1984年，粮食问题基本得到解决，甚至出现了仓容危机。

粮食问题解决后，一部分农民从土地上解放出来，进入了非农产业。这些农民不愿意再继续种地，于是，联产承包责任制就面临一个问题：农民不愿意包地怎么办。政府提出了两个办法。1984年的第三个一号文件规定：个人不愿意包的地，集体可以收回去，再重新转包；也可以个人直接转包。到了1986年，第五个一号文件正式提出，土地可以流转给大户，以进行适当的规模经营。这样，土地流转就开始了。这时的流转都是自发流转，规模很小。1993年是一个关键的时间点，中央出台了关于农村和农业改革发展的文件，其中正式对规模经营进行了规定：在坚持自愿的原则下，农民的承包地可以流转，农民可以进行适度的规模经营。但当时有很多集体随意扩大留用地，实行两田制或者反租倒包方式。政府为了保护农民的承包权，很多文件针对流转中的问题明确提出：可以集体流转，也可以个人流转，但反对两田制和反租倒包。不过，当时的土地流转仍以反租倒包为主要形式。其实，1987年政府在一些试验区试行土地流转时，苏州等实验区里，大部分土地流转采用的就是反租倒包的形式。2001年，18号文件出台，是关于土地流转问题的若干规定。紧接着，2002年，出台了《土地承包法》，提出了平等协商、自愿、有偿三个原则，并规定流转主体是承包户，任何组织和个人都不能强迫或者阻碍承包户进行土地流转。2005年又出台了关于土地流转的具体规定。土地流转逐渐走上了规范化的道路。为了促进土地流转，政府还延长了承包期，先是规定承包期延长至30年，2008年的文件将承包规定为永久性。而取消农业税后，土地流转的条件发生了变化，因为是否有农业税影响到承包合约的制定。可以说，2008年十七届三中全会文件出台后，土地流转迅速发展起来了。根据统计数据，2003年土地流转的规模很小，4%-8%，城市郊区等相对发达的地方也只有20%左右；而到了2008、2009年，流转地就占到了承包地的20%，发达地区达到了40%。

我们可以看到，土地流转的过程中地域特征非常明显。土地流转开始发展的时候主要在发达地区。内地流转的规模很小，承包的主体也是一些大户。而城市周边，也多是建设用地盖了工厂后，剩下一小片地包给外地来的大户。由于当时有农业税和依托于农业税的三提五统，土地转出户一般不向转入户收取报酬，有的甚至还倒贴，因为转入户要交农业税和三提五统。但农业税取消后，合同就变了，转出户不仅收一定的租金，而且国家还给承包户一定的补贴。土地大规模流动后，内地农民流出地区也出现了土地流转的现象。流入的有三种，一种是大户，这在内地是主要的部分；一种是农民自己组织成立的土地股份合作社，这在内地和发达地区都有；三是外部企业，以前政府不提倡反租倒包，也不鼓励企业到农村大规模包地，但现在，外部农业企业到农村包地已经成为土地流转的主要形式。以上是对不同阶段发展的简单梳理。

报告主要讨论的是第三个阶段的6个案例，今天我讲其中4个。第一个是北京郊区的案例。这个地方是通州区于家务乡前伏村，它离通县县城还有十公里，是北京市少有的几个少数民族农区之一。通州地区的流转主要发生在本世纪，而于家务乡的流转主要发生在2003年，特别是前年以后。因为前年，于家务乡建了一个南瓜园，搞得还不错。加上上面要求流转，地方也要政绩。于家务很穷，人均收入只有3000块钱，集体经济是空架子，现在欠了86万多的债。有些承包户确权但没有地，一个月给130块钱，但有时130块钱都拿不出来。所以，干部也坐不住了，提出要土地流转，并积极到外面去联系，引进外部企业。有了目标企业后，干部和老百姓讨论。老百姓提出了很多问题，比如，买好的种子、化肥怎么办，反租倒包把地拿走后不给钱怎么办，有人想种地怎么办，等等。干部提出的解决办法是，种子化肥可以转让，对想种地的人，就从旁边另分一块给他们。前伏村土地流转的对象是神农河谷稻香农业发展有限公司，开始谈判是一亩地每年给农民700块钱的租金，老百姓不愿意，认为太低。后来改到800块钱，这样同意的比例从50%提高到了70%。干部又给大家算了一笔账，大家种地，一茬小麦，一茬玉米，最后净收入也就六七百块钱，如果把土地租出去，不用费心就能挣这么多，家里的劳动力还可以空出来出去赚钱。这样，大家都同意了，就把土地先流转给集体，再由集体把土地流转给公司。一亩土地的租金是1000块钱，其中800给农户，200给村集体。公司种的是太空育种的甜高粱，做生物能源的加工。要流转就要整理土地，村里2000亩地要一次流转。结果一整地，沟壑填平后多了130亩，这就成了集体财产。所以，除了每亩200块钱的收入外，这130亩的租金也是集体的。这个村的集体也就有钱解决欠账问题。流转后的经营基本没有太大变化，土地公司自己并不种，而是由村集体用拖拉机进行大规模耕种，但管理仍是一家一户自行管理，除草等工作也还是农民自己做。产品达到标准后，公司就把工资交给村集体，村集体再下发到各农户。现在，租金加上劳动收入，老百姓的收入翻了一番，人均收入达到了5700多块钱。

第二个案例是山东泰安市宁阳县郑龙村，也是一个农区。2005年，郑龙村里新换了一个支部书记，叫田文武，是村里的能人。他上任以后就想带农民致富，于是，村里的干部和党员就讨论。其中，一个老党员过去种蘑菇，他提议由他提供技术，其他人提供人力和土地，大家一起种蘑菇，并和泰安弘海公司合作，由贸易公司负责出口。一年蘑菇种下来，收入还不错。然而，书记觉得，虽然不错，但生产规模小，并不解决问题。通过一年的合作，他和弘海建立了比较紧密的联系，就想建立合作社把规模做大。这个想法提出后，大家有很多顾虑，担心把地租出去后却拿不到钱。开始时一亩地的租金是400块钱，书记就先垫了8万块钱，说到时租金就从这里出。这样，大家就信了他，全村有一半农户同意入社。租金400块钱，劳动收入每天35-40块钱。他们种的是蔬菜，西兰花、芦笋和蘑菇等。一年下来，收入不错，租金就提到了700块钱。结果，不但村里剩下的人都要求入社，连邻村的人也要求入社。这样，规模就做大了。而且，他们种的菜不光送给公司，还开拓了销售渠道，把菜直接送到泰安和济南的超市去。给大家举个个例，当地一户有5亩地，一年下来租金是3500，夫妻两个人劳动，每天每人35块钱，年终因为经营得好，每亩地还分红1000块钱，加上儿子在泰安打工的钱，这一户一年的收入还是很不错的。而且发展起来后，经营就分了专业组，比如，芦笋组、菜花组等，泰安的公司还派了专门技术人员常驻当地，以进行指导监督。现在，当地的种植经营已经标准化，芦笋都要用尺子量，不能超过15公分，超过就老了，另外，什么时候施肥，施什么肥，施多少也都有规定。他们还建了有机肥场，符合销售标准的给弘海公司，不符合的自己用。他们还和一个养牛的邻村合作，用他们的下脚料换牛粪，一车绿菜花叶子换一车牛粪，这样，两家的问题都解决了。我去的时候，他们已经向工商局提出了注册龙泉牌有机蔬菜商标的申请。

第三个案例是四川郫县凌云村的“西部花乡”。这个例子中，外部苗圃公司进入，村上4500亩地全部流转，并且，村子的中心区还要向外扩展。公司不仅经营花卉苗圃，还投入了资金。他们采用的是基质育苗，种植的技术要求非常严格，包括花盆的直径等，都有明确的规定。为此，公司培养当地农民作技术人员和管理人员。土地流转租金是每亩地1000稻谷，劳动报酬是每月800-1500块钱。由于大家的要求，公司在天热的时候还会发降温费，上班时间是早5点到9点，下午则是6点上工。为了发展当地经济，政府也出了很大力，多次到杭州、上海引资。为了吸引外资，乡政府还给出了前三年免租金的优惠，这三年的租金先由乡政府给公司，再由公司给农民。但发展起来后，公司则要每亩地给政府200块钱的服务费。现在，当地种植的花卉苗圃不仅销往四川和全国其他地方，甚至还有出口。

第四个案例是四川成都崇州市桤泉镇，当地流转得更早，发展得更快。他们农业现代产业园区，流转土地面积为23000亩，进入的企业46家。有意思的是，因为流转的规模大，企业多，大家对农业服务的需求就比较大，这里农业产前、产中、产后服务也就发展得比较好。当地有5个农机手成立了一家农业服务公司，有大小拖拉机和各种农业机械，给园区企业提供从种到收的一套服务。之前，一个种庄稼的公司，为了打药，要雇100个农民干10天，效果还不好。现在，他们就把活包给服务公司，什么时候打药，打什么药都不用管，服务公司保证效果。除了农机服务，劳务服务也出现了。当地还成立了劳务公司，把那些地流转出去的留守劳动力组织起来进行培训，向这些公司提供劳务。另外，现在他们使用生物肥料，生物农药，还用灯光灭虫。当地还建了专家大院，请了10多个专家，有首席专家，进行技术研发和推广。

从上面的案例可以看出，以前通过合作化要解决的问题没有得到解决，反而变得更糟；但现在，通过土地规模流转，这些问题就解决了。虽然现在只是个起步，但农业的产业化、专业化确实在发展。

下面，我对以上案例进行一下分析，主要针对土地流转、组织变迁和农业现代化的问题。