周其仁：把政府纳入市场经济体系中

我以前听过威廉姆森先生的讲座，二三十年过去了，我觉得今天听懂的部分比那时候大大增强了。我知道经济学有一个分支，其中威廉姆森命名的新制度经济学，因为有学术的发展，使我们对于真实世界当中组织和制度有了更深的理解，这里有大量的问题需要解决，希望在这个方法之中继续做工作，今天我想利用各位讲一个题目。

关于市场里的政府，因为通常流行的方法，是把政府和市场的部分多数教科书都是讲讲市场，有不同实体，都交融在一起的，所以人们常问多一点政府还是多一点市场，无论讨论我们国家体制改革的长远目标，还是像处理经济危机，多遇到类似的问题。我想这个问题的后面可能有一些值得探讨的内容，首先我们在方法论上要回到科斯的传统，科斯教授在这本书里面讲到过研究方法，绝对不要脱离研究对象，他非常不赞成把经济学变成一种智力的武器，科斯以及跟随科斯走的经济学家，都愿意从政治事件当中抓住实质内容来讨论值得讨论的问题。如果我们回到真实的世界，无论东方西方，我们没有看到哪一项生产活动，或者交易活动是可以离开政府的服务的。从来没有过，我们也没有看到任何的市场可以在一个无政府的状态下可以很好的工作，完成资源的配制和收入的分配。可是经济学理论上，这两个主体，像我们大学培养的工作不是到了企业，就是到了政府，我们始终不能把这些不同的主体放在一个框架当中来加以处理。这在我看来可能是因为我们分析真实世界经济现象的一个缺陷，我想把这个框架做一个简单的说明。

首先我们看到如果没有产权的界定，是没有任何市场活动的。举一个简单的例子，无论在哪个国家都是同样的，如果你拥有一处房产，或者你要把它买过来或者你要把它卖掉的时候，你通常会需要有一份真实的房产证书。这个房产证书很有意思，它不是开发商给你的你就可以接受，你一定有一个政府提供的官方文件，你才可以容易的从事这个交易活动。这是为什么呢？为什么一个公司，包括非常有名的公司他给你提供一个证书，无论东方，西方，大家都不接受。大家还是要一个政府把它的名字，把它的公章刻在上头，来备书这么一个产权的拥有，界定，注册，然后来转手。这个问题实际上在经济学理论当中有着非常基础的意义。

科斯在1959年的论文里头，曾经提出非常重要的命题，清楚地界定产权是所有市场交易活动的开始。如果财产是谁的都不清楚，它怎么完成交易过程呢？怎么来定价呢？买到的人怎么会踏实呢？以后的分工专业化的活动都无从谈起。但是界定产权当中有一个非常重要的环节，就是政府要介入。一个财产不是我说就是我的，因为我们都是可以移动的，如果没有一个抽象的财产权利的表达，秩序和交易都会遇到很大的困难。一个房产证省了很多话，很多东西都可以得到清楚的界定。

回顾改革开放三十年的时候，我提过一篇论文，总结中国在这个领域的经验，中国经济上取得了伟大的成就，给普通人提供确定产权的服务，从原来一切搞成大公有制，逐步开始承认农民的权利，承认农民耕种土地的权利，承认企业家创办形形色色不同企业的权利，承认我们有很多市场交易平台可以提供出来满足社会各种资源配置要求的权利。所以从这个角度看三十年的中国改革，就是不断的重新界定权利的过程，这个界定权利有的时候是自发产生的，比如说中国农村包产到户，这是我很长时间研究过的一个内容，开始是农民和农民之间一个秘密的协定，但是这个协定如果没有得到政府的肯定，不断的用政策文件，以及以后的法律文件给它承认和保护，那么这样的活动是不能够持久不能够普遍，因为人们不会为这样一个临时的安排，有稳定的和长远的预期，如果说产权界定是市场的基础，那么我们已经看到市场、政府已经进入了市场的底部。任何一个市场，如果它是基于清楚界定的财产权利的话，那么我们看到我们是没有办法把政府从市场结构当中排除在外的。

我们再来看看任何市场它交易要有一个秩序，奥地利学派对此曾经有非常好的刻划，把市场经济源远流长的到处可以自发产生的市场经济，他看作是一个自发秩序的产物。我的看法也留了一些问题，因为他忽略了自发的秩序当中，它其实是有两种力量在里头起作用。一种就是自愿的力量，契约的力量，你同意，我同意，对我们都有利就一起来做。但是市场交易活动过程当中，还有一个力量是不能忽略的，那就是强制力，我们观察任何一个市场，我们把它称为自由市场的时候，我们看到人们熙熙攘攘在里面讨价还价，就一个商品价格到底以什么价格成交，其实我们忽略这个活动都是有一个环境的条件，就是这个社会或者这个组织它要排除其他办法去获得稀缺资源的道路，把其他门都封上，不可能有一个人因为体力强大就把你的萝卜拿走，必须讲价钱，什么力量迫使人们只能讲价钱来达成交易呢？这就是强制力。其实任何一个自由市场，如果或近或远强制的国家机器撤销，看守所，法庭，甚至军队全部撤销，很难看到人们那么和平的从事自愿的交易活动，而其他活动可能替代交易，完成另外一种稀缺资源的竞争和获取的形式。

在整个契约理论当中，多数经济学家包括契约经济学家，他研究的是人们自愿做的那些活动。因为任何一个合约他都是双方愿意，双方的和议达成的。但是在契约经济学当中，也有一些很重要的理论的萌芽，强调了在契约达成当中自愿的作用，自愿的力量起到很大的作用。但是要履行这个合约，他一定会遇到一个所谓第三方的执行问题。因为光有两方，如果有争执怎么办，我们口条约了一个条约，到时候由于情况变化，不能够得到履行，那怎么办？其实在座每一个有商业经验的人都知道任何有合约，里头终有一个部分就是关于纠纷的处理。而这个纠纷的处理最高的形式，或者说最后的形式要诉诸于一个高高在上的第三方，而这个第三方会拥有垄断的、独到的强制力，或者说以暴力为基础的那个力量。这是所有合约活动一个重要的基础，巴泽尔在论文中就这个分支做了很重要的探讨，这个对我们有很大的启发。如果自愿和自愿的活动发生纠纷的时候，一定要找一个第三方，从成本特性来看，唯一最终拥有合法暴力第三方的产生，可以使很多合约容易得到执行。在货币这个变量上从古至今都受到政府这个变量的纠缠，因为货币是社会当中完成交易一个中间媒介，同时他也界定衡量、计算不同商品和服务的价值，它是非常重要的。但是从古至今没有看到哪一套体系里面没有政府的力量，我们在任何货币体制当中都看到这个力量，会有一个劣弊，良弊的差别，会有金属的含量，最后要有国家的力量来给它定名，变成法定的铸币，而金本位变成一个成系统的体系，那也是国家在里头起了很大的作用。金本位被崩溃，它的原因不是黄金的物理性质，导致了这个系统不稳定，而是有更强大的政府的力量要求抄发货币来满足经济特别是战争的要求，19世纪特别好的金本位就是这么破产的。

等到二次大战中间产生的布林顿森林体系，是政府承诺兑换黄金的体系，就是美元跟美国财政部黄金挂钩，各国货币跟黄金挂钩。直到这一次金融危机，你仔细去剖析里头都有这个货币的因素，我们不详细的讨论里头的细节，我们只讨论市场经济离不开货币，因为没有货币的市场经济是非常原始的物物交换走不远的，不可能有大规模。可是借助货币这个力量，从古至今我们可以看到一定要在货币当中发挥作用，当然这里面发挥的作用有好有坏，有的带来经济增长，有的把一个一个国家脱落到危机的深渊，不可以把政府完全从市场经济结构当中排除出去的。更加复杂的情况，政府会成为交易的一方，因为政府显然不可能免费来提供服务，政府获取资源跟一般居民家庭有什么不同呢？他主要的特征就是强制性。如果看到冯军先生来了，他提供的东西我可以不买，但是政府提供的东西你一定要买，你不买，大家不买，国防的强制性就没有了。但是由于税收具有强制性，所以税收的水平和结构就是一个复杂的问题，是正好和政府提供的服务对等的吗？是恰当的吗？还是因为这个强制性就导致了没有还价的余地，历史上很多经济就是被过高的税收，政府有一个强制税收就有构成稳定未来的收入，政府就可以发债。我想最近的像希腊主权债务提醒我们注意，政府的债发到哪一个是他的边界呢？什么力量可以约束公共债务在一个合理的边界内？欧盟曾经用国家之间的协定非常严肃地指出了这个边界，比如说公共债务不能超过年度的GDP的3%，累计的公共债务不能超过年度GDP的60%。 有很多发达国家公共债务已经超过GDP的百分之百，这个力量，这个边界怎么确定呢？政府可以直接拥有资产，包括自然资源，包括公司，比如说国有企业，国有的矿产，政府还可以通过公共的权利发生在制度以外的好处，这些都是真实世界里我们都能观察到，我们社会的各个方方面面都在处理的问题。所以我的看法，经济学如果不在理论框架里把政府纳入到市场当中来，研究政府怎么在这个市场当中获取资源，我们对真实世界的理解是会非常的肤浅。

当然前辈经济学家也对此做过很多讨论，比如像刚才威廉姆森教授的提纲里面提到过的康蒙斯应该算老的制度经济学代表人，曾经就处理过这类的问题。他把交易分作很多类，有基于自愿的交易，也有一种叫做管理的交易。所谓管理的交易，交易双方并不平等，但是我们阅读康蒙斯的著作我觉得没有区分开，公司里头上级对下级的命令，跟政府对普通人下的命令，这两种命令多多少少有一种不同，政府作为交易方既管理者市场，又不可避免市场交易的一方。而这种交易又带有一些强制的特性，这些问题我们在经济学的框架里，到底要怎么给它加以处理。

最后，由于科斯的开创性的工作，包括Oliver・Williamson这些经济学家的贡献，我们已经被市场当中的组织现象有了比如说1937年以前更深得多的认识。因为市场当中的组织是有经济逻辑的，就是因为市场的活动价格机制，虽然可以配制资源，但是他要付出交易费用。当这个交易费用非常高的时候，组织可能节约这个交易费用，在组织内部看起来是不讲价钱的。一个工人从一车间到第三车间去，并不是第三车间工资高，而是因为工厂的命令。这是当年科斯直接从学生时代提出来的命题，非常有力量。

我们理解市场当中的复制，包括极其复杂的组织，我们怎么处理市场里的政府呢？很多政府都不如公司大，或者很多大公司富可敌国，它的总产超过很多国家的GDP总值。但是在经济性质上，政府哪怕再小的政府，它还是有大公司所不具备的一些特质。你看我们在中国的国有企业也好，股份制上市公司也好，民营企业也好，据我的观察这些企业家的日常工作当中，有相当大的一个部分他们的经历他们的资源要处理是跟政府的关系。怎么处理这个政府呢？政府它是市场经济的一个基础。它同时又给市场的秩序，它是一个唯一的第三方，同时它又是市场交易当中的一侧，所以处理公司和市场里政府的关系，我认为我们现在在理论框架上还没有把它们统一和妥协起来，构成一个协调的系统。

我相信有了契约理论，有了关于契约执行当中会遇到强制力，我们可能在交易费用学术基础之上，可以把市场活动，企业活动，政府活动放在一个统一的理论的框架和平台上来处理。我今天主要是提出这个问题。首先在观察上政府从来就在市场里。所以我今天发言的题目叫“市场里的政府”。只要有市场，里头政府这个因素就挥之不去，它提供了产权的界定，维持交易秩序，决定货币体系的形式，它收税，发债，实际拥有和交易资产，同时，刚才威廉姆森最后一部分，他管制着复杂的企业活动和市场交易，所以在现象上政府从来就在市场里头。我们需要的是在思维和理论框架上，把政府纳入到这个框架里头来。这里的中心问题是基于经验来研究怎么能够约束政府所垄断性的唯一拥有的合法暴利。同时让他更充分的为市场的发展提供服务，来促进经济发展。

也是在我拿的这本小书当中，罗纳科斯有过一段感慨，英国和美国这样的经济，绝大多数人在公司里头工作，绝大多数交易都发生在公司之间，他的感慨是我们经济学和经济学家怎么可以在理论上对公司视而不见，怎么可以把公司通过一个黑箱去处理，通过一个生产函数去处理，所以科斯当时实际上他是批评了在他以前经济学的在他看来有问题的情形。今天可以基于中国的经验，因为我们要花很多的力量处理我们叫做社会主义市场经济当中居民家庭、企业、市场和政府的关系。我们为此耗去很多精力，也创造了很多正面、反面的案例，因此，我们作为经济学家，我们研究的经济框架，怎么可以把政府放到市场的框架以外去处理。我觉得在这个问题上我们有重大的现实的含义，因为据我观察，中国的企业，企业领导人，还很难处理怎么来处理跟政府的关系。我们一般还看不到中国的企业界和企业领导人，在我们国家法制建设当中发挥本来他们应该发挥的那种力量。他们通常不是积极的参与一般游戏规则或者制度的制定和生成，他们迫于现实，愿意用个人关系使得一般的原则对他本公司可以网开一面，通过这些个别的人际的联系来获得公司发展的资源和环境。这个当然无可指责，但是从整体看我认为这会妨碍中国市场经济的进一步的发展。因为有太多的负面的新闻告诉我们，有不少优秀的企业家就是因为不能处理好这些问题，然后使自己非常不容易创业获得成果毁约一旦，同时也给整个社会的发展留下了很多阴影。

基于这些现实，我认为我们应该在思维上，在理论框架上，把政府纳入到市场经济这个体系当中来，把政府看作市场当中的一部分，把它作为一个科学研究的对象，根据经验来看，怎么能够有效的约束政府的权利，同时发挥政府独到的给市场经济提供的服务。谢谢各位！

（此文系作者在2010年6月28日诺贝尔奖经济学获得者奥利弗・威廉姆森中国之行上所作的题为“市场里的政府”的演讲）