李炜光:看好人民的钱袋子

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今天我讲的题目是《看好人民的钱袋子》,这个钱袋子指的是纳税人交的税，这个钱是我们的，是全国纳税人的。全国有多少纳税人呢？所有的中国人都是纳税人，即使是刚出生的婴儿。并不一定要直接向政府交了税你才是纳税人，只要你消费，实际上就是向国家交税了。过去我们讲钱袋子指的是政府的钱袋子，现在我们要改变这样的说法。我去年参加一个座谈会，会上我说，纳税人交了税以后所有权并没有发生改变，它还是纳税人的，政府只是受全国人民之托来使用这部分钱，所以这个钱只能再用在纳税人身上，即所谓的要向人民、向社会提供公共服务和公共产品。但是当时在座的有的专家就反对我这个说法，说过去讲的都是国家的钱袋子、国王的钱袋子，没说是人民的钱袋子，他们对我的说法表示质疑。当时我是做了一点解释，但是好像也没有说服对方。我认为，既然是公共财政，既然是人民的政府，那么收了人民的钱，反过来就只能是为人民办事。所以从法理上来说，不应该发生了所有权的转移。而且过去我们的习惯做法，就是钱收到政府手里以后就跟纳税人没有什么关系了，你也没有什么权利再说三道四了，因为这个钱是政府的钱了。甚至还有看到媒体上的报道，说有一个企业家教训另一个纳税人的故事：企业家是一个纳税人，他在交税，别人也在交税，可是有一个人偷税了，企业家就批评那偷税人，说你千万不要偷税漏税，因为道理上这样做讲不通，那是国家的钱，是不能偷的。直到现在我们看人们解释税收，还是这样认为，那是国家的钱。其实这个说法严格意义上来说是不对的。这个钱不是国家的钱，是人民的钱。正因为是人民的钱，所以才更不能偷。我是这样认为的。

那么还有一个问题，我的题目是《看好人民的钱袋子》，那谁来看呢？谁有这个权利看呢？我觉得应该是议会，在我们中国就是全国人民代表大会和各地方人民代表大会。政府只是一个执行机关，它必须得到人大的授权，所以，所有税收征收的权利应该保留在人大，这符合我们国家的《宪法》。《宪法》明确：全国人大是最高的国家权力机关。这里注意一个区别，是最高的国家权力机关，而不是中国的最高权力机关。因为在我们国家，在最高的国家权力机关之上还有一个更高的权力，你只是国家机关里最高的，还有更高的是政治机关，这个我想不用说大家多少也能体会一些。但是，这不能表明在税收方面，全国人大就无所作为了。我感觉到，全国人大现在还远远没有发挥出《宪法》所赋予它的权利。不管人大代表是怎么产生的，但还是代表着12亿纳税人的利益的。当纳税人的意愿要发表出来的时候，当亿万纳税人的权益受到损害的时候，当纳税人因为自然灾害或某种原因陷于水深火热的时候，当政府绕过人大修改某种税制或制定某种税收政策的时候，全国人大应当发出具有一定权威的声音来。可是现实又不是这样。去年我们国家经历了许多大事，有突然调整印花税的“半夜鸡叫”，有今年初南方十省区的冰雪灾害等等。在这些大事发生的时候，我发现媒体在说话，网民在说话，学者们也在说话，唯独人大发不出真正有力量的声音来。这无论如何也是不正常的现象。所以指望着现在的人大发挥如此大的作用，来看好人民的钱袋子看来是要求有点过高，起码现在还做不到。所以我们才要讲，你要看好人了民钱袋子。

那么讲到这，我愿意给大家讲一个我亲耳听到的故事。在2001年的时候，我去香港考察，考察期间，与香港立法会的议员李丽华女士一起座谈。在座谈当中我提到香港政府跟立法会之间在税收问题上权利是如何分配的问题。李丽华女士说这个问题问得好，于是她就给我讲一个当时刚刚发生的事。香港特首董建华在1999年想征收一笔新税，用这笔税改造香港的棚户区。香港的棚户区我见过，就是用木板搭成的临时住房，一些流浪者或者大陆偷渡过去的就暂时寄居在这些地方。条件很差，加上都是木板搭成的，香港的几次大火都是从棚户区烧起来的，非常危险。香港特首特别想要改造这些棚户区，但是遇到政府没有这笔预算开支的问题。香港的政府跟我们政府不一样，我们政府没钱随时可以弄来，征收一笔税或一笔费，国务院自己就可以作决定，甚至国务院下属的部委也可以作决定，用所谓的红头文件说征就征，没红头文件还可以制造一个，照样可以征，滥收税费现象屡见不鲜！可是在香港不行，因为香港政府的预算里面，规定每一分钱用在什么地方都要提前安排，你要做预算之外的事情必须另外征税。可是另外征一笔新税，特首自己是不能够决定的，必须要经过立法会的批准。那么香港的立法会是怎么组成的呢？它是香港人一票一票选出来的。大陆一直有一种说法，说香港本来就没有民主，在英国统治下这么久都没有闹民主，现在回归后倒闹起民主来了。这种说法其实不准确，起码在税收财政问题上，香港早就民主了，早就受英国制度的影响，建立了一整套制度。大家知道，税收就是钱袋子，钱袋子是所有的政治权力中，我认为是最核心的权力。在西方有一种说法，钱袋子和刀剑，是组成国家政权的最主要的两个权力。如果一个国王既有掌握钱袋子的权力，又有挥舞刀剑的权力，那么这个国王就可以为所欲为了，所以必须把这两个权力分开。西方早就探讨了如何把钱袋子从国王的手中抢过来的问题。如果把钱袋子抢过来，国王的刀剑就受限制了，就不那么有力了，而且向着谁挥舞也得听真正掌握钱袋子的人怎么说了。而中国没有这样的制度，刀剑和钱袋子都掌握在皇上的手中，任何人包括宰相都没有这个权力。香港很早就实现对这些权力的分制。特首董建华要改造棚户区，必须想办法找到钱袋子，解决钱的问题才能做成这个事。但是找钱袋子的事就必须要先得到立法会的批准。于是特首就提出预算议案并提交给立法会审议。这个预算审议过程在民主国家是最麻烦的也是最难的事，尤其是开征新税的时候。因为香港的立法会议员都是香港人一票一票选出来的，站在议员后面的就是投他那一票的选民，议员得对选民负责，议员承担着选民代言人的角色，议员不能违背纳税人、选民的意愿，否则议员将丧失选票，丧失所有的政治利益。当特首把第一份议案提交给了立法会后，立法会就开始了漫长的审议过程。要举行频繁的听证，要搞专项的调研，听取社会各界的呼声。甚至纳税人的某个群体对这个议案表示严重不满也可能会游行，绕着政府大楼或者议会大楼进行抗议。经过这些程序后还要进行投票表决。不光在香港，西方国家的议会在审查预算时都要花很长时间，而且项目也非常细。并不像我们人大代表弄一张纸，上面写什么像教育费增涨了多少，国防费增长了多少就完了。议会在审查预算是一项一项非常具体的，这个钱花在哪了？是不是用在哪个学校了？是不是用在修桥梁了？哪座桥，应该不应该修？都要经过严格论证。等到这一切程序都做好后，香港立法会就开始对特首的议案进行投票表决，结果却没有通过。也就是说，这个议案又退回到特首手里。这事让董建华感到有点郁闷，他想，怎么会没通过呢？这么好的事情，对改造城市景观非常好的事怎么能不做呢？而且确实有一批人在要求这么做，但是很多人提出的异议也有道理。特首就把这个议案做了一些修改，第二次提交到立法会审议。第二次审议，原来经过的程序还要再来一遍，民主有时候是很麻烦的事。于是议会里面该听证的听证，该吵架的吵架，急了也可能动手。因为面对面地讨论，怎么就说服不了对方时，常常会出现动手的现象，这些现象在西方议会，尤其像台湾、日本我们经常可以看到。这没什么稀奇的。那么，第二次又折腾了一遍，架也吵完了，该举手投票了。一投票，又没通过，议案又退回到特首手里。这时候，按照法律规定的程序，特首有两个选择：第一个选择，就是这个税不征了。两次都没通过，看来这事是不是不能做，那就把它收回来，大家也都安生了，不提就过去了。第二个选择，就是解散立法会。太不象话了，不就征那么点税吗？香港人每人也出不了多少钱，怎么就是不让征呢？一定是立法会的人有问题。特首有这个权力，可以解散立法会。可是解散立法会是不是说就可以没有立法会呢？不是的，还得组建新的立法会。这个新的立法会还得按照法律规定的程序，香港人一票一票地重新选择。不能是特首自己找一帮好朋友、哥们，坐一屋子，什么议案能通不过？那就不是民主了。于是新的立法会选出来，又坐这开会了。这新的立法会审议的第一个议案，必然是特首提交的议案。因为上一届立法会解散，就是因为这一件事引起的，所以就得先来审议这个议案。这个时候，特首后悔都来不及了。如果想撤回议案不征了，不行，不能够不审议了。现在特首只能在旁边看着，没有别的选择。新的立法会开始审议这个议案，又是按程序重新再来一遍。如果通过了，那这个税就可以征了，没问题。如果通不过怎么办？特首就得辞职，没有别的选择。这就是权力制约，就是民主，就是人民在看自己的钱袋子。你又想掏人民的钱袋子了是不是？你又打人民财产的主意了是不是？那么好，立法会这关你通不过。通过了可以征，通不过不许征。

所以这件事对我，可以说不是一般的启发。香港回归好几年都已经过去了，闹了半天我作为一个学者，居然对香港制度一无所知，所以回内地之前我把人家三大本预算制度都给搬回来了，这么厚一本儿，这还只是一小部分，非常的详细。那是都是法律啊！立法会通过的就是法律，每分钱如何花都有法律规定。所以我就开始明白了什么叫人民的钱袋子，什么叫看好人民的钱袋子。这样的体制之下，哪一个特首或哪一个总统能做太大的坏事儿？他想胡作非为，经过这么多人的监督，他做得到吗？这就是民主。表面上看起来，代价不小，过程很慢，成本不低。但是如果你算总帐的话，谁合适呢？人民合适。那么这里面如果我们再仔细分析的话还可以学到很多东西。第一，为什么一定不要让国王既掌握钱袋子又掌握枪杆子？这个道理我们讲过了，但是这方面的教训我们中国人未必深刻地体会到，而且在现有我们遵从的制度上，哪些才是薄弱环节？我们未必就看得清楚。比如我们国家财政税收的权力基本上都是在政府的手里。三十多个税种里面，实际上只有两个税种是经过全国人大审议的。如果政府要对税收或税制做些调整，完全可以绕过人大，就像我们去年亲身经历的一些事情。印花税的调整没有经过人大，它是半夜突然出台的。利息税的调整，人大只是表了一个授权的姿态。我还专门写过一篇评论文章说得是《应该怎么授权》。我觉得人大授权完全就是一种姿态。为什么呢？授权首先要表明这个权力在你手中，可是你这个授权就说，政府可以根据国民经济发展的实际情况自己做调整。授权应该是有限度的，税率在多大的限度之内可以上下浮动，高于这个限度你就要通过我的同意。现在没有这样，就是说你看着办吧，你看怎么合适你就怎么调整，这叫授权吗？还有一点，授权呢我可以收回来，如果我看你搞得不好我可以把这个权力收回来。在什么条件下你没有处理好，比如，利息税的问题，银行已经负利率了，通货膨胀已经很严重了，人民生活已经感觉很困难了，你还要征这个税，这已经失去它的合法性和合理性了，那你应该收回来，应该不征了，可你还要征，那你就应该把这个权利还给我，我来处理。我们能够把它收回来吗？人大哪天把国务院的某项征税权给收回来？这在当今的中国还是不敢想象的。所以这不是授权，那只是一种姿态，是说给我们纳税人听的，您要是较真呢您就信，您要是含含糊糊的呢也就过去了。从中可以看出，我们在制度设置上是存在严重缺陷的。所以既然没有能力对征税的权力进行制约的话，那我敢说，无论是政府或者是国王（只是名称不同而已），如果没有任何制约权力的话，从理论上说它向我们征多少税都是可以做到的。只有它认为，哎呀，不能征这么高，征这么高社会不稳定了，从维持统治的这个角度说税赋太重啦，大家要不高兴了，社会不稳定了，不好。那就是从道德上去解释了，就是统治者比较明智，它知道这个限度。可是从制度上来说，没有制定相应的制度，也就是经济学家所说的你没有篱笆，你没有在征税的权力和公民的权利之间划一条线。他想对税制、税收政策做什么调整不用跟别人商量，只是事后想起来太不妥了，人大发一个文件，表示授权一下。其实这个权力根本不在人大手上，从整个税率的制定、推出，然后到执行，到最后的调整、修改跟人大都没有关系。所以我们这个制度基本上还是刀剑和钱袋子都握在一个人手里，虽然不是皇帝了，但还是一个政治集团。这是不好的，应该把权力分散开，