贾康：国有土地租金与公共财政

这个题目本身相对简单。我们前两年，在制度上已经明确规定，地方政府所有的土地收入必须进行预算，意味着他要接受全套预算程序的约束，而且预算发展的方向是越来越接近现代意义上公共财政公开透明，加入民营以后，走到法律化、民主化，决定预算配置的状态上去，现在没有什么障碍，就是怎么往前推的问题，现在具体政府层面的土地收入，首先是进预算里面的基金账户，特别的专户，财政部也已经明确提出以后在预算形式上，大致要分几种相对独立的预算形式，一个是公共收支预算，或者过去所说的经常性预算，另外一块叫基金预算，它的特点是关注性比较大，可能它招牌挂多少块，成交多少块，可能一下出现一个收入高峰，第二年可能一块都不卖，就没有什么现金流。

另外，还有国有资本预算，中央从08年开始正式运行了，在现在的框架里，还有一个社会保障预算，如果真正实行起来，可能要有一个前提，就是我们国家社保体系，这个收费是不是要改成社会保障税。现在的国有土地制度框架，我没有感到什么突出的问题，就是要实质性的推进这些收入的公开、透明，真正接受现代意义预算程序里的应该有的约束，通过一些参与定预算，越来越多的、实质性的引入公众意愿的表达，公众的知情权、质询权、建议权，乃至最后民主决策的决策权，从概念到实际一步一步的到位，似乎就这么一个大的思路。

相配套的，要在国有资产、国有资源，国有资本管理体系方面，进一步理清一些关系，我们国家现在大的框架是，16 大以后明确了中央地方分级行使国有资产出资人职责，成立专门机构，中央层面是国资委，地方和省市级也成立这样的机构，现在的国资会主要管的是一个大企业，非金融类的大企业，中央级的已经把200家兼并重组到100多家，现在想把数目进一步的调减到100家以下，地方的情况各自不同，做了一些探索。

金融方面，实际上一个重要的管理主体就是汇金，汇金现在作为国家主权基金，是风投公司里一个最有实际影响力的法人套在那里，汇金在控股、功能中介和其他一些银行，包括光大等等，也在处理原来的资产管理公司怎么转型，从原来的简单处理金融系统的呆坏帐，转到以后真正的企业化状态上去，在这个图形里面，我个人想回过头去看，这套规则和相关的制度框架，虽然在理论论述起来比较清楚，但是今天我听到大家的发言以后，我感觉前面产权层面的东西似乎问题大得多，我简单说说自己很不成熟的想法，土地的租金如果认为是国有的，它在逻辑上就连起来了，但是我们前面国有的状态是什么，82年宪法如果是这样一个框架，文革中我看过白纸黑字，中国所有的土地都是国有的，那可能不是宪法层面的解释，但是实际的处理是这样的。到了82年的时候，它做成两块，我们改革开放30年往前走，到底怎么走，简单的说是三条路，第一条路维持现状的不变，农村还是集体所有，城市还是国家所有，但是矛盾显而易见，而且越走路越窄。

秦晖前面说的精神我是很赞成的，我们过去基本是背集体的，不是自愿结社，不是进出自由的，按照如果能走到自愿结社，土地能不能随着自由意志的社会成员，实现跟着走的流动呢？似乎操作上也无法实现，比如说一个村子里面，有外面的姑娘嫁进来了，你给不给她一块地？处理情况千差万别，如果你村的姑娘嫁出去了，你给不给她一块地带走？肯定不行。往下走，所有的程序不可能，它的意义在现实生活里面，就很显然是一个空洞的东西。集体概念之下这种土地的实际的符合市场经济规则的流转，我个人感觉是一个死结，看不到出路，它带来的很多矛盾以后会越来越制约中国城镇化、工业化、市场化，这是我个人的一个很粗糙的判断。

如果说维持现状会使路越走越窄，那么要找另外的路，第一，真正的实行耕者有其田，农村承包地就是他的自有产权，这条路，我个人看来看去，这么多年在政治和社会承受力上似乎过不去，决策集团恐怕形成不了这样的一致决策，实际执行起来，方方面面都说不上，我们现在的体制上，首先要在最高决策性能够形成一致同意的形式，要做很大的转变，社会方方面面怎么跟着走，那是做工作的问题，这条似乎看不到可操作性。

再有一个方向，似乎是排除法剩下的最大一条道，就是把所有的土地按照香港的模式，法律上定为都是国有，这个问题值得探讨，假定这条路值得往前探索，在法律上宣布所有的土地都是国有的同时，同时宣布农村的事实上的永佃制，就是给他一个更清晰的表述，保护农用地承包制的格局不受时事的影响，但是怎么一直走到没有实施障碍的状态，它可以按照中国的改革路径往前推，同时在城镇土地方面有没有可能做一套方案，至少要相对而言，对历史上能交待过去一次理清归还历史欠帐的方案，过去该怎么处理的事情，当然很多是案例性质的，给它一个交待，应该一次性解决好小产权房的问题，就是新定一个契约，多少种选择，你们双方选择一种，这个契约替代以前他们认为自己可作为评定的东西，给一个新起点，到了这个情况下，是不是有可能进入一个统一市场状态，就是国有土地的使用权，流转环节上的租金就进入预算。

至于另外一个东西，国家凭借社会统治者、社会管理者征收的税，那是另外一个性质的问题，比如我理解，现在土地招牌挂在市场上收的营业税、所得税、土地增值税，那是税的概念，价格体现的是租金价格，你拿了这个地，你搞停车场收停车费，那个是费的概念，租、税、费还是可以理清的。

似乎在这个大的框架下，至少可以探讨探讨，我想来想去，无非这三个理论上的东西，如果否定了，维持现在的集体所有，否定了不可操作的农村真正的耕者有其田的法律上处理，似乎只剩下这么一个方法了。请各位批评指正！

[ 本文为作者在天则经济研究所《国有土地权利行使的现状与改革》研讨会上的发言，文稿经作者审阅。]