王小鲁：开放土地市场 推进结构改革

紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，……推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。……扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

――中国共产党第十八届三中全会：《关于全面深化改革若干重大问题的决定》

改革土地制度，建立或开放土地市场，是落实市场在资源配置中起决定性作用的重要一步，是供给侧结构改革的一项重要内容。

现行建设用地制度的利与弊

当前，我国实行的是经营性建设用地由地方政府独家征地、独家卖地、地方政府获得土地出让收入这样一种制度。它基本上是在上世纪90年代逐渐形成的。其背景，一是城市化的加快发展使建设用地的需求不断增加，二是随着1994年的分税制改革，中央政府扩大了在国家财政收入中所占比重，地方政府收入份额减少，迫切需要开辟新财源来支持其经常性和建设性支出。

这种模式在2000年以后进入了快速扩展阶段，地价节节攀升，土地出让收入从上千亿元升至数万亿元。2001年国有建设用地有偿出让9万公顷，占建设用地供应总量的50%，出让土地成交价1300亿元。到2014年出让面积上升到27万公顷，占供应总量的45%，土地出让收入达到4.3万亿元。平均每公顷成交价涨了10倍。2014年土地出让收入相当于当年地方一般公共预算收入的57%（不包括在公共预算内），相当于当年全国GDP的6.8%（据国土资源部和财政部网站及年鉴数据）。

从经济和社会角度客观评价，这种模式有利有弊。

利之一，是地方政府通过获得大量土地出让收入弥补了地方财政的不足，特别是满足了地方政府扩大投资的需要。扣除征地成本后，土地收入大部分用于地方投资支出，扩大了投资规模，支持了地方基础设施建设。

利之二，是地方政府用行政性手段征地，避免了土地买卖双方反复讨价还价，项目久拖不决的情况，也减少了“钉子户”对投资项目的阻碍，加快了投资建设的速度，对经济发展发挥了有力的推动作用。中国各类投资项目说干就干，投资快，见效快，令很多国家羡慕，在很大程度上来源于此。

但是，这种模式的弊端也很明显，而且弊病越来越严重。

弊病之一，是侵犯了农民的合法权益。宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”但是，政府征用农村的土地，并不需要按土地的市场价格向农民集体付费，只需付征地补偿款，通常远低于土地市场价格。征收后土地变为国有，由地方政府高价拍卖，获得除征地成本外的全部收益，并不与失地农民分享。这实际上侵犯了农民的土地所有权，与宪法相违背。失地农民在领取了征地补偿款的同时，如果没有就业机会，就可能失去生活基础。一些地方政府在利益驱动下，常常违背农民意愿，动辄暴力拆迁，导致严重的官民冲突、恶化了执政党与群众的关系。过去多年来各地不断出现的群体抗议乃至恶性冲突事件，多数与征地拆迁有关。长此以往，执政基础将严重受损。

弊病之二，地方政府为了获得更多的土地出让收入，在利益推动下过度鼓励房地产开发，以便把土地卖出去，造成很多地方房地产大量空置，导致资产泡沫、资源浪费、银行债务越欠越多。这些债务地方政府有的不负偿还责任，有的无力偿还，导致不良债务大量积累，金融风险越来越大。

弊病之三，地方政府独家征地、独家卖地，垄断了地源，排除了供给侧的市场竞争，因此抬高了地价和房价。大城市尤甚，高房价已成为中低收入居民的沉重负担，严重影响收入分配。同时也抬高了城市商业服务业的租金成本，进而抬高了商业服务业价格，将高地价、高房价的负担转嫁给广大消费者。

弊病之四，在高价卖地的同时，保留了大量的无偿划拨土地及低价或免费供地，用来招商引资、降低工业成本，或者在公共设施建设名义下大量占地搞“形象工程”、“政绩工程”和政府楼堂馆所。而高价土地则完全由购房者和普通消费者承担。这样一种不均衡的土地制度造成土地资源的低效率使用，大量土地被圈占、闲置、浪费。土地价格的扭曲也鼓励了过度的产能投资，助长了产能过剩，同时，因不同企业的地价差异悬殊,造成企业间苦乐不均、不公平竞争。

弊病之五，通过权力配置土地资源，使一些政府官员能够对有利益关联的开发商优先、低价供地，少收土地出让金，或以公益用地名义，变相搞房地产开发，获取巨额回扣，导致官商勾结、黑箱操作，大大助长了腐败之风，造成公共资源流失。近年来揭露的贪腐大案要案，涉及土地、房产和矿产资源的腐败已成为官场腐败的最大来源。

弊病之六，随着城镇化发展，已经有两亿多农民进城，农村已有大量土地闲置，但分布非常零散。按照现行制度，只要政府不征地、又不允许市场交易，这些闲置土地就不能变为财富，导致宝贵的土地资源大量浪费，而农民得不到应得的财产收入。

上述情况说明，现行土地制度已成为我国近些年来经济结构失衡的一个主要症结，弊远远大于利。目前的结构失衡，主要表现为产能过剩、房地产库存过大，杠杆率过高，效率下降严重，有效供给不足。这些都与现行土地制度有密切关系。所以，土地制度亟待改革，方向就是使市场在土地资源的配置中起决定性作用，通过市场机制实现土地资源优化配置。

土地制度改革为什么进展缓慢

如何改革现行建设用地制度，中共十八届三中全会决议已经指出了总体方向，即建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。简言之，即有规范地开放土地市场。这意味着各级政府不再垄断地源，农村集体可以直接作为市场上的供应方，通过平等交易出让土地。

但是，迄今为止，土地制度改革进展十分缓慢，三中全会提出的改革任务要落实还遥遥无期。一个原因是土地改革仍然只限于小范围试点，而且受到很多过时的条条框框限制，试点经验也迟迟没有总结推广。一些机构对开放土地市场疑虑重重，不愿放手推进。

限制之一，是关于什么是“农村集体经营性建设用地”。一种解释说，这只限于农村乡镇企业占有的土地。其他都不能叫经营性建设用地，因此不能入市。这一限制没有必要，而且侵犯了农民的合法权益。既然宪法规定农村土地是集体所有，农民就有权决定哪些建设用地用于经营性目地，哪些用于非经营目地。如果过去的生产队队部、学校或库房已长期闲置不用，为什么不能通过转让使之有效利用？实际上，各地乡镇企业占地很不均等，有些地方很多，有些地方没有。即便乡镇企业占地很多的地方，分布往往很分散，东一块，西一块，这里半亩地，那里两间房。这样零散的土地能够有效利用吗？这些清规戒律于理不通，必然使农村建设用地难以转让，堵住了农民财产性收入的渠道，还大大降低了土地使用效率，而且不利于新农村建设的合理布局。

限制之二，是关于农民宅基地的转让。一种解释说，宅基地只允许向本村农民转让，不得向城镇居民和本集体组织成员以外的人转让。这种限制很荒唐。试想如果对城镇居民设一条限制，要卖房子只能卖给户口在本街道的居民，不得卖给外人，能够被接受吗？为什么对农民就可以横加限制？如果进城农民工在城镇安家，出让农村闲置的房产和宅基地使用权为其在城镇落户筹资；城市居民希望购买农民闲置的房产和宅基地使用权到农村休闲度假；农民得到收入，城市居民得到住房，房屋土地得到有效利用，是对各方有利的好事，为什么不允许？三中全会决议提出，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”而坚持上述限制，不仅违背三中全会决定精神，侵犯了农民的合法权益，也会阻碍土地资源的有效利用和增值。

随着城镇化的发展，已有几亿农村人口转变为城镇常住人口。未来城镇化还将继续推进。伴随户籍改革和城镇社保及公共服务逐渐完善，必然有越来越多的农村人口在城镇定居，也会有越来越多的农村住房和宅基地闲置。这是一笔巨大的潜在财富，但目前被大量浪费了。允许农民转让住房和宅基地使用权，就增加了他们的财产收入，支持了他们在城镇安家立业，并盘活了一笔巨大的资产。对城乡居民、对经济发展、对整个社会，都是天大的好事。政策应该积极促进，而不应横加阻拦。

此外，随着城镇化进展，也需要促进农民的农用承包地进入市场流转。农民工大量进城，农用地大量闲置，只有通过土地流转，才能使土地有效利用，并促进规模化经营，实现农业现代化。这方面目前阻力较小，农村已有约1/3的土地发生了流转，集中到农业大户、合作组织或公司经营。

不过，有一个现象值得注意，有些地方政府用大量财政补贴鼓励大规模的资本下乡，大规模拿地，大规模土地经营, 动辄上万或几万亩。经营规模较小的反而拿不到补贴。但已经有不少失败的案例，有的是公司用完补贴后农业经营亏损、难以为继；有的是投资者以农业经营为名变相搞房地产开发牟利，少部分土地变为商业性房产，大部分耕地反而闲置抛荒。两种情况都可能损害农民的利益乃至生计。其中也不乏权钱交易的腐败现象。我国过去的经验证明，