李光辉：为“高税负”辩护――兼论我国发展失衡、政府责任和税收规模的持续扩大

引言

2010年，中国的税收收入规模达到创记录的7.74万亿元（不含关税、船舶吨税、契税，未扣减出口退税，下同），较上年增长1.42万亿元，增长率为22.6%，财政收入超过8.3万亿元，较上年增长21.3%。在整个“十一五”期间（2006-2010年）全国财政收入实现年均增长21.3%，显著高于GDP增速11.2%。这也标志着，自1994年新财税体制确立以来，税收收入占GDP比重从10%左右逐步上升至20%左右，税收增长速度已经连续17年大大高于GDP增长速度（参见图1、图2）。

从更宽泛的角度看，在2010年中国政府收入结构中，政府税收占53.2%，一般预算中的非税收收入7.1%，政府性基金（不含土地使用权出让收入）4.8%，国有土地使用权出让收入21.1%，社会保障缴费收入13%，国有资本经营收益0.4%。因而，2010年中国有案可查的政府收入全部加总，大约在13.7万亿左右[1]。据此，有人认为我国“宏观税负”达到35%左右。

于是，下面的几个问题又被一再提出来：从规模看，我国的“宏观税负是否过高”？从增速看，“税收收入增速是否过快（连续十几年超GDP增速）”？从政策取向看，“是否需要实行全面减税”？

事实上，这些问题的争论自1994年新的财税体制确立以来，尤其是1999年后我国税收规模迈入万亿元大关后就一直伴随着税收收入高速增长的整个过程至今，关注群体也越来越广泛，涵盖了官方、学界、社会大众各阶层，甚至海外媒体和咨询评估机构也推波助澜，比如，从2005年开始，有机构就连续多年发布所谓“国际税负痛苦指数”排名，将中国列为国际税负最高的国家之一。

2011年“两会”期间，财长谢旭人重申：我国财政收入稳定增长，是综合国力持续增强的体现，中国财政收入占GDP的比重和人均财力水平，在国际上仍处于偏低水平，今后财政收支紧张的矛盾仍然比较突出。经济发展是财政收入增长的基础，财政收入增长与经济发展总体上应相适应，但财政收入增长与GDP增长在数量上并不是一一对应关系，两者不完全同步。但与税收相关性强的工业增加值、固定资产投资、社会商品零售额、进出口贸易额等经济指标的增长，与财政收入增速基本上是相适应的。同时，财政收入较快增长，也表明中国经济增长的质量和效益进一步提高。在经济增长的基础上，税收征管水平不断提高，预算外资金逐步纳入预算管理等，也是财政收入稳步增长的重要因素。

国家税务总局局长肖捷也有撰文，以专业素养和权威数据反驳《福布斯》杂志关于中国大陆位列全球“税负痛苦指数”第二的排名，并论述随着公共产品和服务需求的快速上升，以及经济的不断发展，今后一个时期中国宏观税负不仅有上升的需要，也有提升的空间[2]。

然而，权威和专业分析似乎依然不能平息大众的质疑和批评，争论反而愈演愈烈――对“税负”的关注点也从宏观抽象视角进入到微观具体的指向，比如“进口奢侈品税负过高导致‘内贵外贱’、‘消费外流’，影响‘贸易平衡’和‘拉动内需’”，“由于税负过高导致同类产品‘内贵外贱’”等等。[3]

综观上述一轮又一轮涉及“税负”的争鸣，我们发现有的早已超出了正常的学术探讨和政策辩论范畴，不乏流言蜚语和谩骂攻击，其中弥漫着一股不良倾向，就是“税收原罪论”倾向，很多人把税负问题当成了“空筐”和“冤大头”，把经济社会中的一切问题，比如社会不公、贫富差距、收入不高等都看做是税负造成的，认为一切问题的根源都是国家税收掠夺了他们的财富和幸福所致。甚至还有人误读“国富”与“民富”的内涵，任意曲解两者之间的关系，把“国富”与“民富”对立起来，进而把国富与“税收负担”挂钩。这些模糊认识和非科学、非理性的社会舆论倾向值得我们高度警惕，需要我们作出科学回答和深入研究。

的确，从个人角度看，个人税负事关每个人的切身利益，影响着纳税人可支配收入的规模，以及消费、投资和储蓄的能力；从国家社会的角度看，宏观税负则关系着社会资源和财富收入在国家与纳税人之间的分配格局，乃至经济运行和社会福利的状况。税收负担问题始终是治国理政的要务。尤其是近年来，税负高低问题又被延伸开来，不仅置于收入分配改革讨论的漩涡中，而且与国际经济危机、经济发展失衡等中国现阶段各种矛盾焦点相互交织，使这一问题更具有连锁复合特征和政治敏感性。因此，如何看待我国的宏观税负问题就成为进一步完善社会主义市场经济体制所不可回避的重大经济、政治和社会问题，同时，客观上也要求政府履行职责，承担义务，通过持续扩大税收规模，发挥财政收支固有的调节和再分配功能，促进经济健康发展和社会和谐进步。

作为这种努力之一，本文有针对性地就“税收负担”是否“过高”、“税收增速”是否“过快”、科学认识“税收负担”的方法等几个问题作出回答，认为在发展失衡的背景下，应以“以支定收”替代“量入为出”，以政府职责为标准确立支出规模及税收规模。同时，也要正确面对社会公众和媒体对税收负担等问题提出的质疑和批评，听取合理意见，并通过理论创新等活动主动占领财税思想舆论阵地，掌握税收理论政策的话语权。

一、“税收负担”是否“过高”？

“税收负担”是一个需要严格界定的科学概念，必须以严谨的态度、理性的精神和专业的手段进行计算，这是讨论问题和制定政策的基本前提。一般而言，“税收负担”包括两个层面：一是微观层面，个人或企业所缴纳的税收占其收入的比重；二是宏观层面，国家税收收入占其经济总量的比重。前者被称为“微观税收负担”，后者被称为“宏观税收负担”，简称“宏观税负”。我们在一般情况下，讨论的都是“宏观税负”，因此，如无特殊说明，“宏观税负”与“税收负担”是可以通用的。

（一）从所谓的“税收痛苦指数”说起

2005年7月，美国《福布斯》杂志曾经做过一个全球税负调查，以“税负痛苦指数”作为衡量各国是否有利于吸引资本和人才的标志，指数越高表示吸引力越小。中国该项指数高达160，低于法国而位居全球第二，之后该杂志每年都进行类似的调查。中国的“税负痛苦指数”一路走高，2009年为159，仍排在法国之后。按此调查结论，中国的税负甚至远远高于瑞典、丹麦等北欧高福利国家。

《福布斯》的调查方法是确定六个税（费）种，包括公司和个人所得税、雇主和雇员交纳的社会保险金、销售税、财产税，并将其法定最高税率相加后进行比较，数值高低与所谓“痛苦指数”成正比。中国2009年“税负痛苦指数”为159，是由增值税最高税率17%、企业所得税最高税率25%、个人所得税最高税率45%、企业交纳的社会保险金最高费率49%、个人交纳的社会保险金最高费率23%相加得出的。虽然这六种税（费）涵盖了收益所得、货物劳务和财产类税收，在各国税制安排上具有普遍性，但用税率直接代表税负，其谬误是显而易见的：一，税率是税制的基本要素之一，也是决定税收负担的重要因素，但不是唯一因素，税率与税负不能等同。二是把各税种最高边际税率简单相加，将最高税率等同于税负，例如，个人所得税最高税率45%，就直接取45加总，事实上只有月薪超过10万元的高收入者才会按45%的边际税率计税。三是把对应不同税基的税率直接相加，没有考虑税基比重和税制结构，比如将只占我国税收收入比重7%左右的个人所得税最高税率与占税收收入近半的增值税的最高税率直接加总。不同种类的税收，税基不尽相同。销售税（营业税）的税基是销售额（营业额），增值税的税基是增值额，而企业所得税的税基是利润额，将这些税基的税率直接相加，毫无意义。

尽管这种毫无科学性的所谓指数，似乎不值一驳，但其简单、通俗、直观的表述符合大众思维方式，容易以讹传讹，误导公众。因此，我们应予以高度重视，以科学的理论方法进行释疑解惑，以赢得纳税人的认同。

（二）“税收负担”的“大、中、小”口径

在政府收入形式比较规范的情况下，税收负担是可用政府财政收入占GDP的比重来衡量的。但是，中国政府收入中除了税收收入之外，还包括相当数量的预算外收入和制度外收入，因此单纯的税收收入占GDP的比重并不能衡量中国宏观税负的实际水平。也正是如此，人们运用不同的口径来计算我国的“税收负担”或“宏观税负”。

对流行的关于税负的各种观点加以梳理，大致可分为三类，即“大、中、小”或“宽、中、窄”三个口径，即：

“大（宽）口径宏观税负”，是指“政府收入”占GDP比重；

“中口径宏观税负”，是指“财政收入”占GDP比重；

“小（窄）口径宏观税负”，是指“税收收入”占GDP比重。

按照这个标准，可以对2010年我国各种口径的“宏观税负”作出如下测算：其中小口径宏观税负为17.68%；中口径宏观税负为19.31%；大口径宏观税负（1）即涵盖财政收入、企业亏损补贴、预算外收入、社保基金收入等项为27.4%；大口径宏观税负（2）即再加上制度外收入约为31.4%；大口径宏观税负（3）即再加上债务收入约为36.5%。如果再考虑财政收入退库、土地出让金收入等因素，大口径宏观税负恐怕在40%以上[4]。

可见，小口径税收负担与大口径税收负担相差悬殊，目前社会上对我国税负高低的判断之所以分歧较大，根源也正在于概念不同，口径不一。笼统地以“大、中、小口径”表述“宏观税负”的方法通俗、形象、直观，也体现了中国政府收入形式的多样性。但同时，其弊端也很明显，容易造成概念模糊，产生误解，进而影响政策走向。比如，认为“税负过高”的观点都是以“大”口径数据作为立论依据，但据此提出的“减税”主张却又是针对“小口径”税收而言，论据与其结论不匹配，顾东而言西，南辕而北辙。

显然，这种划分方法混淆了“税”与“非税”的本质区别，“税”“费”不分，也混淆了我国政府收入分配体系的有机构成，不利于完善收入分配体制和优化政府收入格局，只有从“税”与“非税”收入格局入手，确立“税收负担”与“非税负担”二元概念体系，并以此来代替“大、中、小口径”的概念体系，确定相应计算口径，奠定科学比较的坚实基础，才能找准问题的症结所在。

（三）“税收负担”、“非税负担”及“总体负担”的国际比较

从一般经济理论层面和我国的实际情况来看，国家收入体系呈现多元化特征，主要依据政治权力、行政权力、财产权利、政府信誉和平等契约关系取得，相应的收入来源主要有如下五个方面：

一是税收收入，包括中央银行铸币税收入和通货膨胀带来的隐性收入，派生于政治权力；

二是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、利息收入，派生于政府财产权，即政府对资源或资产的所有权，比如国有及国有控股企业的利润或红利收入、国有资产变现收入；

三是政府债务收入、彩票收入和以政府名义接受的捐赠收入，派生于政府信誉，遵循的是自愿原则；

四是政府性基金收入、社会保障收入、罚没收入，派生于政府行政权，具有强制性；

五是各种收费收入，包括规费收入和使用费收入。规费是政府行政部门为个人或企业提供特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费，例如，结婚登记费、民事诉讼费、各种职业（如律师、医师等）执照费等。使用费是政府就其提供的特定公共设施或公共服务而对使用者按照一定标准收取的费用。

在上述收入来源中，由于“税收收入”派生于政治权力并主要服务于公共产品供给，具有强制、法定和非直接有偿等特性，而其他政府收入派生于政府行政权、政府财产所有权、政府信誉，主要服务于准公共品供给，并具有促进收益公平、降低交易成本等功能。可见，各种政府收入来源的依据不同，收入管理的机制也不同，支出使用的方式也不同，自然地形成了“税收收入”与“非税收入”两大类别。2004年，财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），从政策导向层面进行了规范；在技术操作层面，全国各地也纷纷改“预算外收入管理局”为“非税收入管理局”，印发《非税收入管理条例》，从而使“非税收入”渐渐成为被社会各界所广泛使用的专业词汇，