杨卫东：试论第三轮国企改革

继2004年郎咸平教授掀起对以“国退民进”为特点的国企改革质疑的浪潮之后，专家学者们又对以“国进民退”为特点的国企改革提出了新一轮的质疑。面对这些质疑，国企进退维谷，徘徊迷惘。全国上下关于国企改革的话题开始失语，国企改革的活动趋于停滞。国企改革是否已经大功告成，还需不需要继续推进，改革的方向是什么，这些都是当前不容回避的问题。

一、国企改革小结

我国的国企改革可以追溯到1978年，在整个经济体制改革的过程中，它始终居于中心环节。30余年改革的理论与实践，30余年改革的探索与突破，30余年改革的经验与教训，值得我们认真总结。

对国企改革30年的研究有很多，通常的做法是对国企改革的阶段进行划分，因为这有利于对不同时期国企改革性质的解读，是国企改革评估的重要方法。由于国企改革还在继续、还在变化、没有定型，由于总结者的水平不同、视角不同、身份不同，国企改革的阶段划分众说纷纭，至今没有形成统一的认识。

国务院国资委主任、党委书记李荣融认为30年的国企改革可以划分为三个阶段：第一阶段是扩大经营自主权阶段。这个阶段从改革开放初期到党的十四届三中全会，用了15年时间，为企业进入市场奠定了初步基础。第二阶段是制度创新和结构调整阶段。这个阶段从党的十四届三中全会到党的十六大之前，用了10年时间，为国有企业持续快速健康发展打下了良好基础。第三阶段是以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段。这个阶段中央、省、市(地)三级国有资产监管机构相继组建，国有资产监督管理有关法规相继出台，国有资产管理体制的创新进一步激发了国有企业的活力，国有企业改革取得了重大进展，进入了一个新的阶段。[1]

中国社会科学院工业经济研究所原所长周叔莲将国企改革30年划分为四个阶段：第一阶段是扩大企业自主权阶段，时间是1978年至1984年。这是一个从试点到逐步扩大逐步普及的过程。第二阶段是实行两权分离阶段，时间是1985年至1992年。在这一阶段，两权分离是通过多种形式的企业经营承包责任制实现的。第三阶段是建立现代企业制度阶段，时间是1993年至2002年。这一阶段的改革包括两大内容，即调整国有经济布局和建立现代企业制度。第四阶段是改革国有资产管理体制阶段，即从2003年至今。这一阶段的一项关键措施是改革国有资产管理体制。经过几年的努力，基本形成了国有资产出资人财务监管体系，规范了国有企业改制和产权转让制度，推动了国有经济布局和结构调整，国有企业特别是中央企业的改革发展也取得了明显进展。[2]

国务院国资委企业改革局副局长周放生也认为国企改革应分为四个阶段，但是他划分的时间和内容不同。他认为第一阶段是1978年至1986年，主要是国企经营层面的改革，以放权为主。第二阶段是1987年至1992年，主要是进行国企从经营权向所有权过渡的改革，国企经营权改革从放权让利的经营层面进化到所有权的改革，在此期间国有企业经历了两轮承包和租赁改革。第三阶段是1993年至2004年，推进建立现代企业制度的改革，同时对国企布局和不合理的结构进行调整。第四阶段是2005年至现在，改革的主要任务是在原有改革所取得成就的基础上，深化对国家控股的股份公司特别是上市公司内部的改革。其中，有一个显著特点，即国有银行体制改革。银行体制改革的一个重要表现是国有银行股份化，并纷纷上市，有的还在国外上市。

中央党校谢鲁江教授等专门写了一本《国企改革30年》的书，他们将国企改革进程分为三个阶段：第一阶段是1978年到1991年，是在计划经济下的改革，是调整政府与企业之间责、权、利关系的改革。第二阶段是1992年到2002年，是经济体制转轨过程中的改革，目的是使国企由计划经济的细胞变成市场经济的微观主体。第三阶段是2003年到2008年，是市场经济体制下的改革，我国社会主义市场经济体制的基本框架已经建立，国企进入了在市场体制之下深化改革、完善制度的新阶段。

以上划分都有许多道理，也都从不同的角度勾画出国企改革的轨迹，但是这些划分也存在一些无法克服的弊端。首先，我国国有企业改革的历程是波澜起伏的，有高潮也有低潮，不是直线发展的。而以上划分一个阶段接一个阶段、一年接一年，似乎国企改革一直是在很理性很平稳地持续发展。这不符合历史事实。其次，有些划分的概括是比较牵强的。如将1992年到2002年归纳为建立现代企业制度阶段，尽管，此时中央提出了建立现代企业制度的要求，也开始开展了一些建立现代企业制度的试点，但是，我们应该清醒地看到，直到现在真正的现代企业制度还没有建立起来。其实，在这一段时间，调整国有资产布局和国有企业重组成为了主流。另外，将1987年至1992年归纳为是企业从经营权向所有权过渡的改革也不妥。此时主要的改革形式是企业承包经营责任制，它的实质是两权分离。其三，对2003年或2005年至今的改革的概括是最值得商榷的。国资委的成立对国有企业出资人制度的建立和完善具有重要意义，对防止国有资产流失、规范国企改革和产权交易具有积极作用。但是，它本身是否可称之为国企改革，则要看它所作所为的实际效果。我们说国企改革的过程是市场化的过程，那么这一阶段国企是否推进了市场经济的进程，可能需要历史的评判。另外，如果将国资委成立后的工作作为一个阶段，那么这个阶段将延续到什么时候呢？关于将2005年以后归纳为深化对国家控股的股份公司特别是上市公司内部的改革，似有以偏概全之嫌。它或许可以概括为一个局部的工作，如央企中的一项工作，将它作为全国国企改革的一个阶段似乎不大合适。关于2003年我国市场经济体制的基本框架已经建立，这个判断可能也为时太早。

笔者认为，国企改革不能用具体工作来划分，而应根据它的本质特征和目标方向来划分。它的运动方式像海浪一样，有涨有落，是一轮一轮向前推进的。按照这个思路总结30余年的改革历史，笔者认为迄今为止我国国有企业主要经历了两轮大的改革。第一轮从1978年开始到1989年，这一轮改革的特点是以效益为导向的改革。改革前，一方面，国企效益低下，大锅饭、平均主义盛行；另一方面，企业是政府的附属物，产供销和人财物都由政府部门管理，企业毫无自主权，干部职工都没有积极性。因此，提高效益、搞活企业是当时改革的目的。这一轮改革包括政府对企业的放权让利、扩大企业经营管理自主权、国有企业经济责任制、利改税、拨改贷、厂长负责制及企业承包制等等。这些改革大大地激发了企业和职工的积极性、创造性。最具典型意义的是首钢。首钢从1981年到1986年实行承包经营责任制，五年间累计上缴国家35.04亿元，几乎相当于改革前30年的总和，加上为国家新增固定资产8.3亿元，是1981年首钢净资产的3.36倍，等于五年给国家贡献了三个首钢。这一轮的改革主要是在原有体制内的改革，只是计划管理体制的一种松动，目的是提高企业效益。这一轮改革由于“六四风波”，加上承包制本身的弊端，如企业包赢不包亏、承包人竭泽而渔的短期行为、承包合同的不规范性等问题，导致1989年下半年，改革在调整中偃旗息鼓。第二轮改革是1992年由邓小平同志南巡发起的，这一轮改革的特点是以产权为导向的改革。在上一轮改革中，两权分离给企业带来很大活力，但不能解决国有企业的根本问题，根本问题是国家所有制。在新的思想解放大潮推动下，第二轮改革突破了产权的禁区，展开了以产权为导向的改革。这期间，十四大提出，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十四届三中全会在此基础上又提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度。十五大在所有制的问题上有了更大的突破：首先，明确了多种所有制经济是社会主义初级阶段基本经济制度的重要内容；其次，提出了全面认识公有制经济含义和公有制实现形式可以而且应当多样化的观点；其三，会议还提出，“只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质”[6]901。十五届四中全会则提出了调整国有经济布局的战略任务。十六届三中全会进一步提出，要使股份制成为公有制的主要实现形式。从改革形式看，这一轮改革包括股份合作制、现代企业制度试点、股份制、抓大放小、“两转”改制(产权转换、身份转换)和兼并重组等，都是围绕产权做文章的。它们表现在微观上是企业的多元化，宏观上是国有经济布局的调整。这一轮改革的止点大约在2007年底。为什么会停止呢？原因有三：一是2004年以来，以郎咸平为代表的学者对国企改革开展了批评和质疑，在社会上引起巨大反响，国资委随即出台了一系列规范性文件，使改革势头减缓；二是我国经济从2003年以后持续、快速增长，国企经过10多年的产权改革，主辅剥离，包袱大都已卸，效益日显，没有了紧迫感；三是2008年的世界金融危机，促使各国重新重视国有资产调控经济的作用，我国更是轻车熟路，随风转向，从国退变为国进。

两轮国企改革取得的成绩是举世瞩目的，它突破了计划经济的樊篱，推进了市场经济的建设，为保持我国社会经济持续快速发展，为社会主义初级阶段的理论与实践作出了重要贡献。但它的任务还远远没有完成。现代企业制度的建设很不规范，形似而神不似；国有资产布局的调整，先退后进，无疾而终。国企正面临新一轮改革，它的目标究竟是什么，没有标答，是一个理论盲区。李荣融先生曾不解地问“我想不明白，为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还骂呢？”因为，“我们究竟需要什么样的国企？”这个问题在过去的改革中没有解决。

二、改革方向浅议

关于国企改革的目标或方向问题，理论界存在几种不同的意见。第一种意见是“搞活企业”“提高效率”“保值增值”。这是国企改革最直接、最本质、最原始的要求。几乎每一个国家，无论社会主义还是资本主义，在酝酿国企改革时，最初的动因都是解决亏损、提高效益。这是无可厚非的。但市场经济国家通常的做法是对国有企业实行多元化和私有化，我国则是“搞活企业”“搞好整个国有经济”“做大做强”。我们知道，国有企业的属性决定了它的双重目标，即社会效益与经济效益。如果我们将国企改革的目标只定位于提高效益、保值增值，国企就可能与民争利，就可能利用国家力量追逐利润最大化。因此，这种意见作为改革的短期目标是可行的，如果作为长期目标和终极目标，则大错特错。第二种意见是“一卖了之”，国企全部退出竞争性领域。这是当代西方新自由主义的中国版。中国的国企数量多、分布广，不利于市场经济的发展，需要逐步退出，这是总的趋势。但是，我们不能立即退出，不能全部退出，更不能一卖了之。首先，我国是社会主义市场经济国家。社会主义市场经济是市场经济与社会主义制度的结合，它的调控方式和共同富裕的理念要求有一定数量的国企引导、调控经济，保证社会健康、协调和持续发展。其次，我国仍处于计划经济向市场经济的转型时期，这种转型是逐步的，需要国有企业在其中维护社会的稳定和经济的平稳发展。如果国企全部退出将造成市场的剧烈震荡。因此，这种意见也是不足取的。第三种意见是建立现代企业制度，使国企成为市场经济的微观主体。1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。希望用这种制度彻底改造国有企业，使之成为市场经济的主体。国有企业建立现代企业制度的改革，主要是按照财产构建多种组织形式，即有限责任公司和股份公司。这项设计如果能够顺利实施，对企业微观基础的重构具有重要意义。但是由于种种原因它不可能彻底实施。因为党管企业领导人没有变，国有控股没有变，科学治理结构很难形成。另外，让国企成为市场经济的微观主体的观点也不妥。因为，市场经济只能在产权清晰和产权多元的情况下才能配置资源进行生产、交换、分配和消费的活动，发挥“看不见的手”的功能。国有企业严格地说不是纯粹的企业，而是特殊企业法人，它的老板是国家，它的领导是干部，它的目标具有双重性，它遵循的法律除部分私法条款，更多的是公法。它通过公权力可以获得贴息，获得资金，获得资源，获得垄断。它不是产权明晰、自主经营、自负盈亏、以追求利润最大化为目的的企业。如果让国有企业成为主体，市场经济非但不能完善，而且会受到阻碍和破坏。