王建芹：体制变革的中国模式

摘要:中国改革的实质,是以大规模的制度变迁作为社会转型动力并寻求新的社会发展模式的一场深刻体制变革,其典型特征体现为政府主导型的渐进式改革,并建立在特有的中国国情基础之上。中国渐进式改革的经验证明,经济体制与政治体制和社会体制,经济改革与政治改革和社会改革之间具有极为密切的联系,需要密切配合,协调推进。既要民主,又要权威;既要自由,又要集中;既要变革,又要稳定,这是中国渐进式改革面临的最深刻的矛盾。能否有效协调这些矛盾,是对渐进式改革的最大的挑战。

关键词:体制改革;渐进式;政府主导

一、政府主导型体制变革的中国模式

中国改革的实质,是以大规模的制度变迁作为社会转型动力并寻求新的社会发展模式的一场深刻体制变革。其特征表现在这样几个方面:第一,改革是一种典型的“政府主导型的改革”,政府既是改革的发动者,又是改革方案的设计者,更是改革进程的控制者;第二,改革是“渐进式”的,从易到难,由简入繁,以经济领域的市场化为先导,实现社会领域的自治化和政治领域的民主化;第三,改革以市场化为基本导向,但辅之以强有力的国家宏观调控,政府始终牢牢掌握着制度变革的最终“话语权”;第四,改革的同时,保持了社会秩序的基本稳定。

渐进式的政府主导型改革作为中国改革的最典型特征,在今天看来,具有历史的必然性。改革作为一种对体制的革命,其初始条件会对改革自身产生直接而持久的影响,这是由国家与社会的关系所决定的。中国长达两千多年的封建社会,实践的都是精英政治、精英统治的模式,统治阶级从来没有真正相信过人民群众的自我管理和自治能力。因此在国家与社会的关系中始终是国家处于强势,社会处于被动和服从地位。新中国成立以来,虽然理论上确立了人民群众的“主人翁”社会地位,但在民主政治建设上采取的是群众运动式的政治参与方式,并没有真正实现人民群众的有序和有效参与。国家仍然对社会实行高度集中的集权式控制,虽然存在社会结构与阶层的分化,但社会力量无法形成,社会的自主与自治性特征没有得到体现。

国家与社会关系的实质,主要体现在政府与各种社会力量的关系上,一般说来,西方发达国家所走的路,通常是由封建主义国家及城市共和国,到绝对主义国家,再到宪政主义国家,其整个过程中充满了国家对社会的让步,社会高度自治并能对国家和政府权力进行有效的制约。但是欠发达国家所走的通常是另一条不同的路,即它们大多是由独裁主义国家,平民主义国家到威权主义国家,再到新兴的民主化国家。在这个过程中,虽然社会各方面的力量发挥了不可忽视的作用,但是发展过程中的制度创新,却主要来自国家。并且在进入新兴民主化国家的过程中,国家对社会的控制一直呈现逐渐强化的趋势而不是相反,虽然在进入新兴民主化国家之后,出现了社会日益挣脱国家控制并逐步走向自治的演变的趋势。(1)但从世界范围来看,越是后发展国家,政府在现代化过程当中所发挥的作用也就越大,在国家与社会的关系上也就越是占据主动地位。这种趋势甚至从第二批发达国家就开始了,如当时德国的李斯特的理论、日本的国家主义等等。当然,它们在发达以后,可能调整了它们的策略,但是为了发展,国家不能不发挥更主动的作用。其原因在于,发达国家大多数属于在世界市场体系形成之前就成功地实现了现代经济增长的国家。不仅如此,这些国家也都有相同的文化背景和政治理念,而欠发达国家则面临着完全不同的历史条件和国际环境,它们的经济增长任务十分艰巨,制度改革和文化创新也都势在必行,人们的观念还远不能适应社会的发展,在这种情况下,就迫使这些国家的领袖人物以政治变革引导经济变革,带领人民全力以赴地投入追赶型现代化、强制型现代化的过程中。因此,欠发达国家的国家与社会关系的显著特征就是,国家的地位和作用远远超过发达国家,社会力量处于国家行政力量的全面控制之下,社会缺乏对国家的有效的制度化制约。(2)即使是在同一个国家中,在不同时期所走的路也不尽相同,大多都是随着这个国家经济增长,社会安定之后,社会的力量出现了日益挣脱国家控制并逐步走向自治的渐进趋势。

改革的中国模式必然建立在中国特有的基本国情基础之上,而这一独有的国情特征是任何一类现代化及转型国家所不具备的,因此决定了没有任何所谓成功的模式和经验能够照搬照用。中国作为后发型现代化国家,坚持以市场为导向的经济体制改革。但人类社会发展史早已证明,市场经济的逻辑力量在于资源的合理配置。但是市场不是万能的,市场失效在发展中国家甚至比在发达国家更容易发生。因而,公共部门同样要在资源的合理配置中发挥重要作用,政府强有力的宏观调控更是克服市场失效的必要手段。因为就市场经济自身的机制性特征而言,一个有效的市场经济体制并不必然排斥强政府,问题的关键不在于政府的强与弱,而在于它何时何地应该强化或弱化,何时何地应该采取何种调控模式与手段。特别是中国的市场培育过程并非一个自然发育的过程,而是在政府的直接扶助下逐渐健全与完善的,政府的力量在某种程度上支配了市场体系的发育阶段。因而,中国在市场经济体制推进过程中,始终维持政府的强势地位,始终采取强有力的经济性与行政性相结合的调控手段加强对市场的宏观调控,并不断强化执政党的执政能力建设,实践证明,这是中国经济能够保持持续高速增长和一系列改革顺利推进的重要保证。

二、中国的改革必然是渐进式的

人类社会发展史表明,任何一种制度的创新与变迁,必然内在地取决于社会中内生的变革要求与变革动力。合法性危机是古往今来的政府都必然要经历和面对的,合法性危机的出现,表明社会进步对制度变迁的内在要求越来越强烈。面对制度变迁的压力,社会和政府之间必然会产生一个博弈的过程。一般说来,当社会的力量相对强大,而政府的力量相对弱小时,社会就可能通过直接摧毁旧制度、推翻旧政府的方式完成制度变迁。这样,新制度、新政府可以一次性地取代了旧制度、旧政府,这就是所谓的“革命”。但是如果政府的力量相对强大,那么,“革命”就不会发生,这时社会通常以消极反抗来表达自己对现实的不满和对改革的要求,其结果将加大政府的统治成本,降低国家的整体经济效率,并不断积累政治不稳定因素。

在一个相对成熟的社会里,如果统治集团及其领导人具有较高的政治眼光和调适能力,那么它就可以通过先实施部分的阶段性改革,即渐进式改革,来满足社会的部分变革要求,缓解政府与社会之间的矛盾,化解不稳定因素,从而避免暴力革命的发生。尽管统治集团需要牺牲一些眼前的既得利益,但是从长期来看却是一种优化的选择。同时在渐进的变革过程中,统治集团可以通过自身的调适,实现与新制度的磨合,逐渐成为新制度的受益者,并最终与全体社会成员一道成为新制度的既得利益者。而这种渐进式改革的制度变迁就属于“政府主导型改革”。

中国的经济改革是典型的“渐进式改革”,经历了从“单轨制”到“双轨制”再到“单轨制”的发展过程。改革的起点是计划体制。改革的策略是在计划体制中不断引进市场因素,由此形成了一种过渡性体制――“双轨制”。随着新因素的逐渐壮大和旧因素的逐渐消亡,市场体制的主导地位得以确立,最终形成新的“单轨制”,即以市场为主导的混合经济体制。

中国的政治体制循现的同样是渐进型改革之路。无论是从理论上看还是从实践中看,中国的经济改革都没有离开过政治体制的改革而单独推进。党政分开、政企分开、行政分权、机构改革、完善社会主义民主与法制,这都是政治体制改革的重要体现,社会主义政治制度与市场经济的结合在实践中同样取得了不容忽视的重要进展。

与前苏联和东欧的激进式改革相比,中国的政治改革具有完全不同的含义。中国的渐进式改革是以社会主义制度为基础在共产党的领导下进行的,它的目标不是实行西方式的资本主义民主制度,因而,在改革的过程中坚持了共产党的领导,保持了政治秩序的相对稳定,并在此基础上逐步改革政治体制,完善社会主义民主和法制,以适应生产力的发展。实践证明,中国的这种政治结构和政治改革战略从总体上看是成功的,它促进了生产力的发展和社会的进步。这一判断的标准和依据在于:首先,政治结构是否合理最终只能以生产力的发展作为检验标准。实践证明,在向市场经济过渡过程中,随着经济和社会结构的急剧变化,经济、政治和文化等各个领域的矛盾和冲突不断加剧,不稳定因素日益增多,政治上的相对稳定和集中,可以减少改革中摩擦和冲突引起的损耗,有利于党和政府从全局的利益出发推进改革。其次,在政治秩序相对集中和稳定的条件下推进改革,有利于党和政府从全局的长远的利益出发对经济和社会发展进行统一的协调。可以有效地组织和动员社会的各种资源和各方面的力量,排除内部和外部各种不利因素的干扰,集中精力搞好经济建设。第三,在经济改革和经济发展的过程中稳定推进民主化更符合社会发展内在要求。一方面,市场经济的发展打破了自上而下的命令型的经济与政治体制,扩大了各级基层单位的自主权,形成了独立的利益主体和利益结构以及竞争、开放和平等的社会关系,从而为社会主义民主的发展奠定了坚实的经济基础;另一方面,渐进式改革中不同社会阶层在生产力发展的条件下通过“做大蛋糕”进行的体制调整,得到了绝大多数社会阶层的拥护,为改革的持续推进创造了良好的政治条件。

中国的社会领域改革同样走的是一条渐进式发展之路。改革开放前,政治领域占绝对的支配地位,经济领域和社会领域都处于政治领域的严格控制之下,没有丝毫的自主性。经济领域和社会领域之间也没有相互作用关系,双方的联系是通过政治领域进行的,整个社会高度政治化。因此中国的改革在其初始阶段是从简政放权开始的,就是政治领域把经济领域和社会领域的权力逐步归还的一个过程。从今天来看,经济领域获得了较大的自主权,经济权力的重心已经大幅度倾斜,社会领域的自主性也赢得了有限的发展,而且经济领域开始向社会领域渗透。但经济领域的“单兵突进”是有限度的,经济领域的突破性演变必然带来社会领域和政治领域适应性变迁。

这种社会领域的适应性变迁表现为,经济领域的市场化改革使得计划经济时期建立起来的一整套规范、秩序、机制和组织形式等社会结构要件失去了整合社会的功能,需要重建这些社会的基础结构。例如,国有企业的改革、非国有经济的发展、市场机制的逐步形成,赋予了企业越来越大的自主权和独立性,使得以计划体制时期建立起来的一整套以计划指标为主要手段的宏观经济管理模式失去了原有的效用,需要重建宏观经济管理模式,更多地运用财政金融的间接调控手段进行宏观管理。而在微观和中观层面,要协调和维护市场的秩序,法制规则的建立和完善固然是不可或缺的,但以行业协会等自律组织协调市场运行秩序的模式必将应运而生,成为企业和政府之间的桥梁,并发挥着单个企业和政府都无法承担的“行业自律职能”。因此,政府不但主动推进行业协会和其他市场中介组织的发展,而且逐步赋予它们越来越大的自治权利和一些公共管理权力。

更重要的是,在中国,政府对社会领域变革的需求才是改革的最直接推动力。在改革初期,为了调动广大群众的积极性,加快经济发展,也为了提高政府的政治合法性,政府有意识地发动了思想解放运动,主动恢复了一部分个人权利。与此同时,为加快经济发展,需要推动学术研究,政府首先放开了对学术团体的限制,允许学会围绕本专业的发展开展“纯学术”活动(尤其是经济学)。在这一时期还出现了一批以对外交流为目的的“新”的社团。随着市场化改革的深入,为建立新型的经济管理体制,政府主动或被动地响应市场的需求,允许和推动各类市场中介组织发展。而随着单位体制的破产,也需要建立新的社会保障体制,由于政府和企业的能力有限,无法满足社会保障的需要,政府只得要求社会力量加盟,如家庭成员互助、社区成员互助,并允许成立一些提供社会保障服务的团体。进入20世纪90年代以后,政府职能转变问题逐渐提上议事日程,就产生了政府放弃的职能由谁来接管的问题。在这种情况下,社团发展进入了一个新的阶段,出现了一些具有行政管理职能的行业协会。在一些大城市,社区性的自治管理组织也应运而生。同时为了遏制腐败,政府在广大农村开始推行村民自治,赋予了农民有限的自治权利。腐败也使得政府适当放松了对新闻媒体的控制,允许媒体在政府的控制下为了政治稳定揭露一些问题。

与改革前相比,公民作为社会个体,无论是乡村农民,