林闽钢 陶鹏：中国贫困治理三十年：回顾与前瞻

「摘要」中国是世界上最大的发展中国家，也是贫困问题最突出的国家。改革开放30年来，随着国民经济的持续快速增长和政府采取强有力的反贫措施，贫困现象得到了大幅度、大面积的缓解，因而，中国贫困治理的经验具有重要的理论和现实意义。通过对我国反贫困三十年四个主要阶段的分析，本文中国贫困治理的主要经验概括为：政府主导型的贫困治理、渐进式的贫困治理、以宏观经济的平稳发展来确保贫困治理的长效性、引导社会力量参与来构建多元化的贫困治理主体、确立开发式扶贫是我国减缓贫困的根本途径等，最后，本文还进一步分析了我国贫困治理的五大发展趋势。

「关键词」中国贫困治理；三十年；中国经验

贫困作为一种复杂的社会现象，人类社会针对贫困的努力一直没有停止过。从发达国家来看，从最初的侧重减少贫困（Poverty reduction ）到重点减轻贫困（Poverty alleviation ）直至试图消灭贫困（Poverty eradication ），这一过程不仅表达出发达国家反贫困的阶段性，还反映了对反贫困的不同理解。而在发展中国家看来，在反贫困的阶段性和多样性中，贫困治理融合了实现社会经济发展和减轻贫困的双重目标。在这一过程中，发展中国家的反贫困目标、战略、组织管理体系、相关政策成为一个整体。

中国是世界上最大的发展中国家，也是贫困问题最突出的国家。改革开放30年来，随着国民经济的持续快速增长和政府采取强有力的扶贫措施，贫困现象得到了大幅度、大面积的缓解。无论从缓解贫困的实际进程，还是从缓解贫困的总量来看，都是为世人瞩目的。例如在农村地区，绝对贫困人口由1978年的2.5亿降至2007年的1479万人，贫困发生率相应地由30.7%降至1.6%.[1]因而，中国贫困治理的实践，无论从何种角度来看，都具有“中国经验”的重要意义。

一、中国反贫困三十年回顾

从1978年以来，我国的贫困治理可以分为以下几个时期：

（1）1978年―1985年为第一阶段，制度改革推动扶贫阶段。20世纪70年代中后期，中国贫困问题在农村表现的十分突出，1978年全国乡村人口占总人口的82.08%，当年农民家庭人均纯收入仅为133.6元，农民年消费水平为138元。按照当时的农村贫困标准，8亿农村人口中，超过30%属于贫困人口。这一时期中国农村严重的贫困问题难以消除的一个重要原因是僵化的计划经济体制制约了生产力的发展。

十一届三中全会以后，以家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制为特征的农村经济体制改革为农村快速脱贫起了关键作用，同时大幅度提高农产品收购价格，增加农民收入。由于制度改革和农产品价格的提高，1978～1984年中国农业出现了持续的高增长率，农民人均纯收入的年增长率高达16.5%.另外，中央将全国连片最为贫困的甘肃定西、河西和宁夏西海固地区作为“三西”专项建设并列入国家计划，进行了区域性的专项扶持工作。这些综合性措施使得中国农村贫困发生了巨大的变化。农村贫困人口也迅速从1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人。贫困发生率则从农村改革初期1978年的30.7%下降到1985年的14.8%.[2]虽然还存在贫困线标准过低的问题，但是帮助贫困人口基本解决了温饱问题。

（2）1986年―1993年为第二阶段，有计划、有组织的大规模开发式扶贫阶段，国家扶贫战略由“救济式”转变为“开发式”。在体制改革推动下，中国农村经济整体发展很快。一部分农村地区由于区位和资源优势得到较快发展；而另一部分受到自然条件的限制发展相对滞后，难以摆脱贫困，中国减贫不平衡性凸现出来。

在这种背景下，1986年，国务院专门成立了“贫困地区经济开发领导小组”作为国家专门的反贫困机构，统一规划和指挥全国的农村反贫困工作。提出以县为单位确定国家的扶贫重点，开始实施“重点扶贫”政策，即对集中连片的贫困人口重点区域划出331个国家重点扶持贫困县，由国家投入资金，实行“开发式扶贫”。“八五”计划期间又新增236个，使国家实施重点扶贫的贫困县达到567个。在扶贫重点农村贫困地区发展的过程中还提出了“对口帮扶”的措施，号召社会各界积极参与到农村贫困地区的发展建设中来，重点解决绝对贫困人口的温饱问题，提高农村贫困地区的“造血功能”。这些有针对性的政策有力地促进了农村贫困地区经济发展和人民生活水平的提高。从1986年到1993年，国家重点贫困县农村居民家庭人均纯收入从206元提高到483.7元，年增长率在13%左右；到1993年中国农村贫困人口进一步减少到7500万人，贫困发生率相应下降到1993年的8.2%.[3]

（3）1994年―2000年为第三阶段，以中央政府《国家八七扶贫攻坚计划》为标志所开展的扶贫攻坚阶段。即计划用7年的时间，集中人力、物力、财力，动员全社会力量，基本解决全国农村八千万贫困人口的温饱问题。重新划定了贫困县的标准，按照“四进七出”的原则进行了调整，即凡在1992年农村人均收入小于400元的县都纳入贫困县，凡在同年农村人均收入高于700元的县都退出贫困县。调整后纳入国家“八七”扶贫攻坚计划的国家级贫困县增加到592个。1996年以后，中国政府又将扶贫的对象，从贫困县进一步调整至贫困村和贫困户，同时中国政府也较大幅度地增加了扶贫资金，并得到了世界银行、亚洲开发银行等组织扶贫资金的支持。

“八七”扶贫计划取得了显著成效，使1994～2000年这七年成为中国自改革开放以来贫困人口减少速度最快的时期。全国592个国家重点扶持的贫困县的农民人均纯收入由1995年的824元提高到1999年的1347元。2000年底，我国已基本解决了农村贫困人口的温饱问题，特别是一些集中连片的重点贫困地区从整体上解决了温饱，沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题基本得到了解决。农村绝对贫困人口从1994年的八千万人，减少到2000年的2600万人，贫困发生率下降到3.5%.[4]而在同一时期，世界贫困人口平均每年增加1000万人。

（4）2001年―2010年为第四阶段，以中央政府《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》为标志所开展的综合扶贫阶段。将扶贫开发工作任务从解决温饱调整为解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口；针对贫困人口分散化的特点，扶贫的区域对象从592个重点县进一步细化为14.8万个重点村，使之覆盖80％左右的贫困人口。将瞄准对象由贫困县下移到贫困村，确定了以贫困村为重点的“整村推进”专项扶贫工作重点，通过制定和实施参与式村级扶贫规划启动了大规模参与式社区综合发展与扶贫的实践。同时，2005年以来，国务院扶贫办与有关政府部门、国际金融机构及NGO 合作，在一些贫困地区进行了“扶贫互助社”、“村级互助资金”、“社区主导型发展”等以增权（empowerment ）为基本理念的扶贫模式试点，就如何解决村级扶贫实践中面临的挑战进行了新探索。

2008年5月，国务院扶贫办与农业部、国家林业局等13个部门联合下发了《关于共同促进整村推进扶贫开发工作的意见》。在全面推进整村推进工作基础上，加大对以下三类地区贫困村的整村推进工作力度，并确保在2010年底前完成其规划实施：一是人口较少民族中尚未实施整村推进的209个贫困村；二是内陆边境48个国家扶贫开发工作重点县中尚未实施整村推进的432个贫困村；三是重点县中307个革命老区县里尚未实施整村推进的24008个贫困村。

通过完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，重点提高农村贫困人口的自我发展能力，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。近几年来，中国在农村贫困减少方面有了进一步发展：农村贫困总人口从2000年的3209万下降到2006年的2100万。贫困发生率从2000年的3.5%下降到2006年的2.3％。[5][6]

二、中国贫困治理的基本经验

回顾我国贫困治理30年的发展过程，可以把中国治理贫困的经验概况为：

（1）政府主导型的贫困治理。我国拥有完整的反贫困政府组织机构与管理体系，同时，把反贫困作为政府的一项重要工作和职责。在国家层面上，国务院成立了国务院扶贫办公室，贫困的省、区也逐级成立了相应的组织机构，一直延伸到县。通过建立健全从中央到地方的扶贫工作领导机构，实行责任、任务、资金和权力四个到省的扶贫工作责任制和各级政府扶贫工作首长负责制。通过这种组织安排可以保障机构的权威性和有效性，提高了扶贫政策和具体措施贯彻落实的效率，特别是能够集中力量在短时间内取得明显的扶贫效果。

（2）渐进式的贫困治理。反贫困的目标设定决定着反贫困战略的选择和政策的调整，从而也规定着扶贫开发的基本方针、途径和主要形式。中国的改革是一种渐进式的改革，加之存在的基本国情，这就决定中国的贫困目标体系和战略必须是渐进式的，要从实际出发制定贫困标准和范围，逐步实现反贫困战略目标。

第一，制定符合中国国情的贫困线，并根据经济的发展和综合国力的提升逐步提高标准。我国贫困地区集中在西部地区，这些地区基础设施薄弱，人口增长过快，教育、卫生等基本社会服务水平低；农业生产条件差，财政收入水平低，公共投入相对不足。这些现状决定了我国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低标准，确保贫困人口最基本的生存需要。

第二，贫困瞄准适时调整，从初期的区（片）到县，逐步推进到村。我国的贫困瞄准主要依据农村贫困人口的分布特征进行确定，并随着扶贫开发的进程适时调整。在20世纪80年代初期，我国政府曾经打破行政区域确定了18片贫困地区。1986年第一次确定了国家重点扶持的贫困县，即国定贫困县，这是我国农村扶贫开发实践的一个突破。2001年，我国扶贫开发进入新阶段，根据贫困人口主要集中于中西部，但遍布全国各地农村分布的新特点，我国政府再次调整和重新确定了592个国家扶贫开发工作重点县。同时，依据46%的绝对贫困人口和43%的低收入贫困人口分布在非重点县的实际情况，全国各省确定了14.8万个重点贫困村，使贫困人口覆盖率达到80%.这种扶贫瞄准适时调整和反贫困手段变化，能够保证贫困人口从反贫困政策中直接受益。

第三，渐进式的贫困治理战略规划和相关政策的制订。中国政府坚持将扶贫工作作为国民经济和社会发展中长期规划的重要内容，并放在突出位置，通过制定实施中长期规划来解决贫困问题，如《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》（1984年）和《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》（1987年），制定并发布了《国家“八七”扶贫攻坚计划》（1994年），通过了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（1996年），2001年又颁布了《中国农村扶贫开发纲要》，2008年10月，党的十七届三中全会，提出2020年农村改革发展基本目标，其中明确提出到2020年基本消除绝对贫困现象。这些重大战略规划和相关政策的配套提出是根据全国贫困治理，特别是农村扶贫工作在各个时期突出问题而加以制订，为缓解我国贫困产生了巨大的推动作用。

（3）以宏观经济的平稳发展来确保贫困治理的长效性。世界银行通过对多个国家的研究认为，宏观经济内外部的平衡是保持持续长期增长和减缓贫困的前提条件。中国的经验则说明避免通货膨胀可以有效的抑制贫困发生。通货膨胀对于贫困的发生存在着负面影响，高通胀意味着高贫困率的发生。20世纪80年代后期，我国通货膨胀率发生了明显的变化，从1987的7.3%急升至1988年的18.8%和1989年的18.0%，根据Shaohua Chen和Martin Ravallion的研究显示，如果按照2.15美元的贫困线标准，中国贫困发生率从1987年的68.64%突增到1990年的72.16%，我国的贫困人口出现了不降反升的现象。[7]我国贫困发生率出现的短期逆趋势从另外一方面告诉我们，保持宏观经济稳定对于我国持续减贫的重要性。

就业乃民生之本，经济发展成果通过滴漏效应（trickle-down effect ）机制传递到贫困人口中的一个重要渠道就是增加就业机会。只有让贫困人口有工作的机会，