周立：谈内生农村金融和垂直合作安排

虽然农村金融改革已经进行了20多年，各种针对农村金融体系改革的方案，也相继经过论证甚至得到全国性推广，但是，农村融资难题似乎一直处于无解状态。为此，我们需要进一步阐明农村金融体系的一些基本问题，走出供求之争、机构之争、产权之争、体制之争的讨论，去从农村的内生制度上，考虑合适的农村金融安排。

解除农村金融供给约束的政策变迁

在供给约束为主已成为隐含前提的条件下，更多的研究集中在如何改造农村金融服务体系，以突破供给约束上。这可以从政策变化和学界讨论两个层面看出。

就政策面而言，改革开放后有过三次政策变化：

专业银行体系下的农村金融。1979～1995年，农业银行分设和农信社并入后，农业银行作为国有独资专业银行，承担了涉农贷款的各项任务，这一时期只是建立起了单独的农村金融体系，并未因贷款性质而做区分与考核。

意图建立起“三位一体”的农村金融体系。1996年“行社分家”、农发行分设，以及《国务院关于农村金融体制改革的决定》的出台，体现了清晰的“三位一体”农村金融体系的框架――“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”，但这次改革只是搭建了一个“三位一体”的农村金融体系框架，初衷良好，政策意图并未达到。农业银行实际上并未承担起提供农村商业性金融服务的任务，农业发展银行也并没肩负起涉农政策性贷款的任务，被要求朝向合作制方向发展的农村信用社，面临着多重角色冲突，甚至面临生存危机。

重构农村金融体系。2000年以来，伴随“三农”问题连续被强调为全部工作的“重中之重”，农村金融体制改革也就自然而然地成为金融体制改革中的“重中之重”。支农呼声的愈益响亮，使得几乎是唯一一家还为农民提供信贷资金的正规金融机构――农村信用社，自然而然地摆脱了前两轮改革中的配角角色，成为这一轮改革的主角。而意图解决农村融资问题的农村金融改革，蜕变为农信社前途和出路的体制改革，被下放和总体上追认为商业性金融机构的农信社，实际上无力也无心扮演“支农主力军”的角色。如何重构农村金融服务体系，一直在政策探索之中。

从2004年以来连续五个针对农村问题的中央l号文件，以及与之相配套的政策，可以看出政策探索的线索。2004年和2005年连续两个中央l号文件要求进行“多种所有制形式的农村金融体制创新”。2005年，中国人民银行率先开放了“只贷不存”的小额信贷试点。2006年，中央1号文件干脆直接明确提出“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农产发展资金互助组织。规范民间借贷。”社区金融、外资入股、资金互助等满足农村融资问题的新型金融组织，已在农村金融新体系的设计考虑之中。2006年12月，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，为新型农村金融组织的设立，开了绿灯。而2007年的中央1号文件，则在模糊具体安排的同时，为久未突破的农村金融体系改革，指出了清楚的方向，“加快制定农村金融整体改革方案，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系”。同年，三种新型农村金融组织，在全国部分省市先行试点，并扩大到全国范围。2008年的中央1号文件，由于是以农业基础设施建设为主题，只是在农信社要“维护和保持县级联社的独立法人地位”、“通过批发或转贷等方式解决部分农村信用社及新型农村金融机构资金来源不足的问题”、扩大和创新抵押担保机制等方面，进行了一些具体的安排。

政策的不断探索与变化，反映了农村金融体系的诸多矛盾和问题，一直还没有十分成形的、切实有效的解决方案。

合作化与商业化之争

相对于农村金融政策的丰富变化，关于合作化和商业化的学术讨论，则显得较为单薄。许多研究对以农信社为主的农村金融体系，展开了激烈的“体制”之争：

合作制主导。不少研究认为，合作金融应有政策金融作财力支持。然而，目前我国农村政策金融主要着眼于国家农副产品收购这种垄断性商业行为，并没有脱出“工占农利”阶段统制金融的窠臼，故合作金融没有得到政策金融在财力上的支持，这导致我国农村真正的合作金融没有出现，故可以认为，不是合作制本身有问题，而是我国农村政策金融出现了问题。

商业化主导。由于坚持合作化方向的农信社改革，一直没有真正的进展。所以，对农信社进行商业化改革，并以市场金融为导向，成为诸多研究的主题。如谢平等人的研究认为，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行。

合作化与商业化并重。由于单纯的合作化和商业化各有利弊，不少研究采取了折衷方案。如冯兴元认为，合作金融一般只能在小范围可以很好运作，但扩展到大范围时，合作金融所依据的信任机制和互助机制等不容易正常发挥作用，不能代替商业金融，故二者应该并重。陆磊认为，农产通过政策扶植可以全面脱贫并维持简单再生产，在合作金融支持下可以实现初步致富并实现初级层次的扩大再生产，在商业性金融的竞争条件下，真正具备经营能力的农产可以实现高级层次的扩大再生产，甚至带动本乡镇产业结构的高度化、城镇化和非农化。

还有一些研究跳出了纯粹的合作制和商业化之争，而是依据农村金融市场的体制问题而来。比如，温铁军利用发展中国家的经验论述了，正规的商业化金融不能提供高度分散小农经济化条件下的信用服务，根本不可能在传统农村做商业化银行改革。张杰通过对小农经济命题和史料的梳理，论述子小额信贷实际上相当于古代时的国家赈贷，商业性质的正式借贷在中国小农经济基础上不存在发展的条件与空间。笔者也从农村金融市场存在的信息不对称、抵押物缺乏、特质性成本与风险、非生产性借贷四个问题出发，论证了正式金融体系之所以存在供给约束的内在原因，提出了非正式金融组织更有优越性。

正式与非正式金融组织的竞争与合作

伴随对金融供给讨论的深入，正式金融组织在农村的局限性，逐渐为人们所认识，非正式金融制度成为讨论的一个主要方面。关于非正式金融的各种形式与作用，已有许多研究和调查，非正式金融在农村发挥的融资功能也得到广泛认可，非正规金融的信息甄别优势、帕累托改进机制、交易成本降低优势、与民营经济的对接优势等，被逐渐地揭示。

笔者曾论述了非正式金融比正式金融更能有效解决农村金融的四大基本问题：由于本身内生于熟人社会组织，信息充分流动并近乎无成本地获得，从而克服了信息不对称性，熟人社会中诸多抵押替代机制和对于抵押物的接收，解决了抵押物缺乏问题，互联合约和相互担保等，也可以降低特质性成本和风险：非正式金融在放贷过程中，常常有“救急不救穷”的行为，也并不像正式金融组织那样，严格区分生产性和生活性放贷，从而能够满足农村生存经济条件下经常性的生活借贷需求。除此之外，正式金融组织和分散小农之间的组织的极度不对称，通过非正式金融组织，也能够得到有效缓解。伴随对农村金融问题认识的深入，笔者也提出过第五个基本问题，就是组织的极度不对称。银行是一个高度组织化的超大型经营部门，其他正式金融组织也是组织严密的，但是个体工商户、农产、小企业等是一个高度分散化的小经营单位，根本就没有办法形成对等交易关系。

以上五大问题，产生了诸多农村融资难、中小企业融资难、民间部门融资难等遍及全球性的金融排斥问题，在我国二元结构体系下，表现得十分明显。因此，2007年三类新型农村金融机构设立和提供农村金融服务，却出现了由弱势群体被金融排斥，到微小金融机构被金融排异的转变。原因在于，以一个现代金融体系和监管要求，来服务一个传统的农村经济和社会体系，必然导致金融机体自身的不适应，而产生微小金融机构被大银行为主的金融体系排异，内生于农村社区的金融组织，被现代金融监管要求排异：外生于农村社区的微小金融机构，被农村社区排异等诸多现象。金融系统和农村经济双重排异的对象，就是此次按银监会要求成立的新型金融机构。为了适应监管要求，而设置农村金融机构，又因为设置了农村金融机构，去要求农村经济去适应，这样的本末倒置，必然产生上述现象。就国际小额信贷发展的经验看，目前以发展多种所有制，促进多元化竞争为主要中介目标的农村金融新政，是没有经验依据的。

基于此，笔者自2005年起，就提出农村金融市场中正式和非正式金融组织的关系，不应该朝向多元化的水平竞争方向，而应该是垂直合作方向。将正式金融组织的资金优势，和非正式金融组织内生于熟人社会的组织优势，结合在一起，可以有效缓解农村的融资困难问题。具体的政策建议是，建立两部门垂直合作的农村金融体系。但笔者后来也指出，这只是在市场逻辑内考虑问题。由于一直以来对农村的制度安排不合理，经济交易条件不对等，导致农村和城市、农业和二三产业之间的产业利润率一直存在很大差异。由此，也不难理解两部门垂直合作型金融安排的局限――它毕竟不能改变城乡区隔的二元制度安排。但是，在城乡完全平等和公平交易的制度尚未建立，二元结构是既定事实的情况下，却是一个科学化的改良方案。

扶持和发展内生金融是关键

建立两部门垂直合作型金融体系的一个重要方面，就是发挥农村内生制度的主体，甚至主导作用。所以，目前的农村金融服务体系建设，需要超越现有的供求之争、机构之争、产权之争、体制之争，而以“问题意识”出发，回到“二元结构”是既定事实这一前提，发挥农村内生制度安排的作用。在金融方面，主要应该是扶持和发展内生金融。

内生金融并不是新鲜的名词。伴随内生增长理论的兴起，内生金融制度也成为一个重要的领域。农村的内生金融制度，主要是发挥农村各类金融安排自身的作用，包括民间借贷、资金互助等，但又不能单独将其抽出来，孤立成一个与农村内生社会制度、经济制度，以及社会规范相分离的独立制度。否则，就失去了内生金融的发展土壤。通过历史回顾和现象观察，我们知道，农村内生金融制度无论经过多少制度变革甚至严厉打击，都会生生不息，这与其制度的内生性密切相关。经过建国以来各种制度的洗礼，各个地方的农村依然存在各种类型的内生金融制度安排。所以，需要发挥内生金融的组织制度优势，外部的金融供给，不应该再重复机构下乡的老路子，只用做到资金下乡就行了。