周其仁：农民、市场与制度创新

我国农村的经济体制改革，从1978年安徽、四川等地又一次实行包产到户算起，已经过去了整整8个年头。这场动机和手法都比较朴素的改革，扭转了当初深陷于“贫穷社会主义”困境的农村经济政治形势，促成中国农村生产力引起一场令世界瞩目的伟大解放。

像历史上许多重大的改革那样，包产到户变革后所引发出来的问题，比它直接解决了的问题来得更为广泛和深刻。正当国内外舆论普遍肯定中国农村改革大功告成的时候，更深层的改革任务连同着它们极为繁难的特性一起，却一下子从农村现实中露了头。愈来愈多的农民、农村工作者和研究者，都用不同的方式表达着对农村面临的新问题的困惑，表达着对解决这些新问题前景的困惑。这个绝对不应掩饰和回避的现实，表明大规模发展现代商品经济，超越了中国农村以往积累的全部经验。

正视中国农村发展面临的深层改革任务，并探索其解决之道，是对包产到户8年的最好纪念。深层改革任务是由改革的历史引出的，因此，重新清理近年的历史线索，可能有助于对新任务的把握。

一、 财产权利和身份自由：农民的双重解放

农村改革的主体是农民。改革解放了生产力，最根本的是解放了生产者。包产到户编年史的中心线索，是农民状况的变化。在经济方面，财产权利具有根本的意义。

改革前的中国农民只拥有很少一点归他们所有的财产。1978年每个农户平均拥有3?64间住房，估价不超过500元；年末拥有32?09元储蓄；有很少一点实物储蓄，如余粮和存栏家畜；还有数量微不足道的一点简单农具。估计全国农民自有财产不足800亿元。此外，农区每户有0?5―0?7亩自留地，归集体所有但由农户占用，原则上限于自给蔬菜和部分口粮；牧区还有少量自留畜。考虑到当年全国农民对国家银行、信用社和社队集体负有数额可观的债务，那么，改革前的中国农民几乎已近于农村无产者。这是1956年高级社取消了农民入社土地分红制度以来20余年历史的一个结果。

那时，农村财产的惟一主体是人民公社集体。根据抽样调查，1978年每个公社拥有固定资产305?9万元，推算全国总额为1 614.6亿元，全国的集体耕地估值为12 665亿元。此外，还有55?6亿元集体存款和若干公共存粮。抵消掉集体所负债务之后，人民公社财产总额共约14 335亿元，其中地产占88?4%。

几乎一切财产都归集体公有，作为20世纪50年代中后期社会主义改造“要求过急、速度过快、工作过粗”的产物，遗留下一系列严重问题。农民在理论上是集体经济的主人，但他们与集体财产之间的实际关系却始终未能名副其实，“政社合一”的体制导致财产权利对行政权力的附属。即使后来所谓“三级所有”，也由于其内部各层权利界限的天然模糊性，构成了人民公社时代“平调”之风不绝于史的制度性原因。在每一级集体内部，公有财产的形成、支配及其收益的分配，普遍没有形成稳定的、有法律保障的规范，靠疾风暴雨式的政治运动充当集体财产的保护神，至少到了大规模的“四清”运动中就已看清了根本不可能奏效。事实上，“集体的、公有的财产关系”并没有普遍构成改革前广大农村的真正现实，相当一些地方，集体财产的劳动农民公有性质完全被侵蚀得面目全非。这当然无法使农民建立起对集体经济的基本信任，他们甚至不把集体财产看作是自己也有一份在内的共有财产。那时最通行的行为表现是：农民与“公共财产”相结合来从事劳动的积极性低落，集体大田的生产率差不多只及农民小块自留地的1/7―1/5；农民对社区范围内的公共事务和利益的兴趣和责任感没有持续培植起来；部分农民，只要有机会就同样参与集体财物的侵占和蚕食。

改革前的农村经济体制，对农民择业、迁移和改变社会身份的自由，也设置了种种束缚和限制。20世纪50年代中期以前，农民招工、搬迁和谋生的自由还比较大，但随后发生了一系列逆转。50年代末的“大跃进”终于导致60年代初近2 000万人口重新回到农村，从此农村的非农化和城镇化基本停滞了。人民公社的口粮制度、工分制度和户籍制度都朝着严禁农民流动的方向完备起来，农民被强制束缚于他们生身的土地上。到了“用无产阶级专政来办农业”的时代，不仅农民改变社会身份的自由丧失干净，而且连农民怎样当农民的自由也在相当程度上遭到剥夺。此时的农民尽管“无产”，但绝不可能“像鸟一样自由”，结果对经济发展和人口素质的提高产生了深远的不良影响。

1978年全国农民人均年度纯收入为133?57元中国统计，1985，第9页。，比1975年增长60?62元，年平均递增率只有2?9%。同注①，第5―7页。是年约有2亿人口尚不得温饱。当时一个贫困地区的省委在一份报告中写道：过去我们不仅剥夺了农民的财产，也剥夺了农民的自由，这是造成农民贫困状况几十年改变甚少的两个重要根源。农民之所以至今还没有起来打扁担，主要是由于我党在战争年代与农民有过非常牢靠的血肉关系，后来又结束了战争，建立了人民政权，并给了农民几十年和平生活。但如果今后还不对过去的农村政策作出重大调整，农民终究会起来打我们的扁担。这篇警世之言的适用性显然超出了贫困地区的范围。

几亿农民的财产权利缺乏基本保障，身份自由受到严格限制，不能完全用意识形态方面对马克思学说的“误解”来加以解释。经济方面的根源是我国国家工业化面临的特殊困难及对解决问题方式的选择。工业化需要巨额资金的积累，在落后的农业国，积累的主要来源当然只能是“农民的贡赋”。贡赋可以是公开的，如日本明治以后的重租重税；也可以是隐蔽的，如价格剪刀差。中国选择的是后一种形式：采用农产品的国家定价形式，从农民手中低价统购，又对城市居民和工业企业低价统销，用以维持大工业的低工资和低原材料成本，提供不断产生超额利润的条件，最后又通过大工业利税上缴，集中起国家工业化的建设基金。宋国青、罗小朋。这就是统购统销制的经济内容。但低价统购总要引起农民的不满，由此采用的一系列配套措施有其内在的必然逻辑。

在生产领域，归并农民独立的土地权利，严禁土地流失以抑制地租对农产品价格上升的推动作用；限制农业劳动力流动，压低劳动的机会成本以维持农产品的低工资成本。

在分配领域，对农民一手低价统购，一手低价供应农用生产资料和无偿投资作为补偿；对城市的居民，则一手配给低价食物和其他福利，一手保持低工资。

在流通领域，实行购销的国家垄断经营，关闭市场、限制区际交易、严禁长途贩运。

统购统销服务于国家工业化的积累目标，形成一套相当完善的制度。它在农村的组织基础，就是政社合一的人民公社。高小蒙，1986。

这样看来，改革前农民的权利和自由状态虽然很大程度上具有前现代化的特征，却是服务于现代化(工业化)进程的基本目标的。据估计，30年来在农产品价格剪刀差形式内隐蔽的农民总贡赋为6 000亿元以上，这是中国农民对国家工业化作出的历史性贡献。

问题不在于农民贡赋的历史必要性，而在于贡赋方式的效率。统购统销制总的政策方向是抑制商品经济在我国的发展，但落后国的工业化却时时感到商品经济猛烈的冲动。原有经济体制非伴有意识形态和政治方面的高压不可，否则自发的商品经济浪潮足以改变早期国家工业化的经济流程。高强度的资源动员奠定了我国工业化的物质基础，但工业化成果的消化和工业化效率的提高却必须依托于商品经济的充分发展。中国农村发展问题研究组，见周其仁(1993)。在农村，剥夺农民财产和限制其身份自由对生产力的禁锢还在高级社和人民公社创建之初就发现了，甚至在1955年下半年，浙江永嘉县就萌发了第一次包产到户的浪潮。尔后20多年时间内，“资本主义”批而不绝，“小生产势力”打而不倒，都从反面度量出原有体制仅仅是对经济生活内在矛盾的一种压制，而绝不是一种解决方式。囿于此期间国家政权的使用方向与社会体制的需要不相一致，甚至背道而驰，因此，改革没有可能成为现实。农民对人民公社体制的反抗，消极地体现在极低的农业生产率上：农产品供给的匮乏、农民的贫困以及国内市场的狭窄，成为整个国家经济发展的瓶颈。年积月累的现实似乎可以说明一切都是先天的自然：天气就是这样，土地就是这样，农民就是这样，农业就是这样，谁有办法去改变?

改革成为改变目前状况不合理程度的一面镜子。20世纪70年代末，首先在群众长期穷困不得温饱的地方揭竿而起并迅速见效的包产到户，才显露出种种问题原来有另一种解决的途径。在党的十一届三中全会思想路线的鼓舞下，包产到户的潮流只用了两三年的时间便席卷全国，它像闪电一样揭示出一个基本事实：几乎全体农民都拥护对人民公社制度进行根本性改革。1984年底，全国569万个生产队中，继续维系原有统一经营方式的不足2 000个，仅占0?04%，其余全部包产、包干到户。

包产到户并没有高举“改革所有制”的大旗。但是，承包产量从一开始就以分户承包集体财产(主要是地产和农机具)为必要前提。其结果大大刺激了总产出和剩余产品的增加，反过来又给了农民把归自己所得的剩余产品再行投资，并逐步形成私有财产的权利。承包集体财产与农民自有财产形成之间的内在联系，虽然很晚才引起注意，但回过头来看，这正是农村财产关系变革的起点。

随后，原有集体财产的存在形式发生了根本的变化。它表现在：① 集体所有的不动产，主要是几乎全部耕地，以及相当一部分水面、草场、山林、荒滩等，都已承包给农户独立经营，收益在农户和集体之间分成，承包的年限在1984年后普遍已延长到15年以上。1985年全国耕地价值20 000亿元，平均每个农户承包占有地产10 500元；② 另一部分集体的牲畜和大中型农机具等，经折价处置，实物流转到农户，折价款则留归集体，1985年末，推算已流转到农户的集体资产当在200亿元以上；③ 原社队企业的固定资产，部分承包给企业集体或经理(厂长)经营，部分作价折股归还生产队或农民，并吸收新的股份重新组成新的企业实体，部分折价转卖给农民个人。1985年末，全国乡村两级企业实体固定资产原值共750?38亿元，其中约90%以上已运用各种形式承包或折股。

改革重建了农户私有的财产权利。根据住户调查资料，1985年全国平均每个农户拥有的生产性固定资产、私人住房、手持现金和储蓄存款、余粮等项加总额为3 812?77元，推算当年全国农户总资产在7 000亿元以上。这部分财产增长最为迅速，按相同口径计算已经比1981年增长了1?68倍，年平均增长27?37%。

适应扩大经营规模的要求，在部分财产基础上，形成了一批超越家庭范围，但又截然不同于原有集体模式的新经济联合体、合作企业和私人企业等新的财产主体。1985年，全国合乎统计指标要求的新经济联合体共48?47万个，拥有固定资产48?81亿元。同年，由部分社员联营的合作企业、其他形式的合作企业等共拥有资产估值210亿元。此外，农村私人企业也正在发展，据对1985年全国129?3万个从事第二、三次产业的专业户的统计，其中每户雇请帮工、徒工8人以上的共18 169户，平均每户雇工10?97人。这批专业户实际初具私人企业的雏形，推算资产总额约为10亿元。

上述变化交织成一幅中国农村财产关系的新画面。为了有个总的把握，我们用来源不一，且精度都有限的数据勾勒出当前的总图景：农村财产总额为30 000亿元，其中20 000亿元地产为集体所有，农户独立承包经营；生产性固定资产投资共2 700亿元，其中农户拥有的占55%，新联合体占1?78%，原有集体占42?43%，私人企业占0?07%；非生产性住房共约 5 000 亿元，农户占90?6%。此外尚有2 000亿元以上货币及实物储蓄，农民家庭占60%以上。

现在农民的财产，大部分为非生产性的房产(占62?42%)，生产性固定资产只占20?79%。在农户自有的生产性固定资产中，役畜、大型铁木农具和农林牧渔机械又占57?4%，外加一部分现金和实物，这些都必须同承包的集体土地相结合，才能从事生产活动。改革前集体通过统一经营和对收益的直接支配来实现对土地和其他财产的所有权，现在主要通过获取农户承包上交来实现。1985年平均每个农民向集体上交的承包金额为10?79元，全国总上交为90亿元；加上全部乡村两级企业账面上交集体和利润67?