陈文胜 王文强：中国粮食安全：有争议的战略问题

1994年美国学者莱斯特・布朗的《谁来养活中国》震动了中国和世界，时至今日，全球粮食价格的不断攀升，引发了世界粮食危机，再一次向我们敲响了警钟。尽管这次危机有着众多的诱因，但其中很重要的一个就是非农产业的高附加值和增长的快速性对后发国家和地区来说，具有难以抵御的诱惑力，这时，农业的战略位置常常容易被人忽视。

近年来，世界粮食形势的严峻，已经引起中国政府的高度重视。党的十七大明确提出了“确保国家粮食安全”的要求。国务院2008年7月2日讨论通过的《国家粮食安全中长期规划纲要》，进一步明确了关于粮食生产的具体目标。同时，近几年的中央一号文件都将粮食安全摆在十分重要的位置。

争议：中国粮食安全的多重思考

1992年中国政府在萨乌马国际会议上提出了粮食安全的概念，认为粮食安全是指“能够有效地提供全体居民以数量充足、结构合理、质量达标的包括粮食在内的各种食物”。国内学者对粮食安全问题也进行了广泛的关注，并形成不同的观点。林毅夫和蔡从比较优势与贸易利益的角度对中国粮食战略提出反思，认为过分强调粮食自给自足会影响农业资源的配置效率；黄季琨则在总结和评估中国粮食生产增长过程的基础之上，对中国未来25年内粮食供给、需求和贸易的发展趋势做了综合的论证，并提出了“口粮安全”的概念；卢锋指出中国长期以来在粮食问题上存在过分强调自给自足的“泛政治化”认识误区，认为中国未来在保持基本的粮食生产能力的前提下，应实行较为自由化的农产品和粮食贸易体制；潘岩认为中国粮食安全的基础并不稳固，粮食消费需求呈刚性增长，而耕地、水资源等对粮食生产的约束将日益突出，国家粮食安全面临着严峻的挑战。同时，国内学者从不同的视角提出了关于确保国家粮食安全的观点：朱希刚对中国粮食供需平衡问题的研究，重点分析了中国粮食生产潜力及其实现途径；柯炳生、王德文等则对中国国内粮食市场及政策作了全面的回顾与剖析，并指出应实现基本机制市场化；丁声俊等认为，粮食安全涉及需求者、需求时间、产地来源、所需粮食、粮食数量与质量以及购买力六个要素；翟虎渠等提出粮食安全应当包括数量安全、质量安全和生态安全；陈锡文从生产、流通、储备、进出口以及低收入人口的定向补贴五个方面来理解粮食安全；蔡认为经济发展进入“刘易斯转折”之后，中国的粮食生产与发展面临激励机制的转换，应适时提出主动的粮食安全战略；等等。

国内学术界对于粮食安全问题存在两种截然对立的观点。一种观点否定国家粮食安全问题的存在，认为即使存在粮食安全隐患，也是由于供给渠道不畅。如茅于轼认为中国历史上出现的饥荒是由于市场机制不能发挥作用，中国不能因为粮食安全这个并不存在的问题而延滞中国的工业化进程。另一种观点认为中国的粮食安全存在极大的隐患，如周立、杨学祥、王磊等认为国际上的一些国家挟粮食而扼制其他国家已经成为一种常见的现象，认为粮食生产不能遵循国际分工的比较优势原理，而应该遵循国家的安全战略。

形势：中国粮食安全不容乐观

粮食是一种特殊商品，具有准公共物品的性质，而且随着社会、政治、经济的发展，粮食的功能不断扩展，其价值的评估将更加复杂，但一个基本共识是，粮食的可获取性是现代社会人们的一种基本生活权利，粮食的这个社会属性主要是通过粮食安全这个概念揭示出来的。随着工业化与城市化的进一步发展，人们越来越认识到农业已经成为制约国民经济持续发展的薄弱环节，粮食问题日益严峻。这由粮食属性决定：（1）粮食供给的价格弹性大，需求的价格弹性小，是一种特殊商品；（2）粮食是国民经济战略物质，是整个社会成员赖以生存的基础性公共产品；（3）在现有的条件下，粮食既是弱质产业产品，又是多功能产品；（4）在现有的国际竞争格局中，粮食已经成为国际战略物品，成为国与国之间利益博弈的重大筹码；（5）农业包括粮食具有食品保障、原料供给、生态保护、观光休闲、文化传承等功能，为国民经济与社会发展作出了巨大贡献，对粮食产业不能简单地拿经济指标来衡量。

以美国为首的少数发达国家不断发展粮食生产的扩张能力，通过高补贴政策、高技术支撑、高资本控制、高市场操纵等手段，迫使多数非发达国家的粮食生产能力不断下降，将粮食作为世界经济战争的战略“核武器”，操纵粮价作为转移经济危机和打击新兴经济体的最有效手段。面对这样的国际新形势，在国内绝对耕地面积萎缩、实际播种面积减少、科技支撑能力不足、水利基础设施脆弱、农民“断代”现象普遍出现、农民种粮积极性难以提高等问题客观存在的背景下，中国的粮食安全形势不容乐观。

战略：如何保证中国的粮食安全

如何保证中国的粮食安全？我们认为应实现四大转变，即从局部性的粮食安全向全局性的国家安全转变，从被动性粮食安全向主动性粮食安全转变，从单纯的粮食安全向提升国家的全球竞争力转变，从强调粮食生产向同时促进农民增收转变。

实现粮食安全战略的改变，关键是提高粮食的综合生产能力，前提是要保证农民能够从种粮中得到比较收益，而提高种粮效益无非是靠价格和补贴。一方面，政府补贴的推动力要通过市场价格的原动力起作用；另一方面，市场价格的原动力需要政府补贴的推动力来激发。市场激励需要政府的政策配套才能走得更远，而政府的政策必须得到市场的激励才能可持续发展。具体要从两个方面着手：一是创新政府对粮食综合生产能力的推动力。要加大对农田基本建设的法定投入，确保粮食的基本生产能力；优化组合粮食生产补贴的长效政策，确保粮食的市场竞争能力；构建农村劳动力转移的替代机制，确保粮食生产方式的更新能力；维护农民市场竞争中的平等地位，确保粮食的持续生产能力；提升传统的食品体系和品种结构，确保粮食的多样化生产能力。二是激活市场对粮食综合生产能力的原动力。要将“政府要粮和农民发财”统一起来，形成调动农民种粮积极性的长效机制；发挥价格信号对资源配置的诱导作用，完善粮食最低保护价的定价机制；调动农民和企业多方参与粮食储备的积极性，构建面向世界的粮食储备体系；推进粮食流通产业的现代化建设，强化粮食在世界市场的战略竞争能力。

面对国内外粮食安全形势的新变化，只有把仅仅满足于国内需求的“口粮农业”上升为服务于国家全球竞争的战略产业，实行高财政补贴政策以支撑强大的粮食生产能力，从而将强有力的粮食生产能力转化为强有力的国际市场竞争优势，才能真正掌握中国粮食安全的主动权。

（作者单位：湖南省社会科学院，本文系国家社科基金重大招标项目“加强农业基础地位和确保国家粮食安全战略研究” （08&ZD016）的阶段性成果）

文章出处：中国社会科学报