郭正林：乡镇体制改革中的“孤岛现象”

20世纪90年代以来，我国农村经济体制改革和村民自治制度的推行，是乡镇体制改革的动力来源。各地的乡镇体制改革的切入点和重点都不同，出现了多种模式，有的从乡镇长直选入手，有的侧重乡镇行政管理改革，有的抓党内民主制度建设，还有的试行乡镇综合体制改革。

如果把这些倡行改革的乡镇放在全国数万个乡镇这个大背景来看，犹如“星星之火”。星星之火能否燎原？正是“孤岛现象”所隐含的一个疑问。

1999年上半年，深圳市龙岗区大鹏镇试验了“三轮两票制”改革，笔者有幸观摩了改革的最后阶段，即由45名镇人大代表正式投票选举产生镇长。结果，按民主推荐程序出来的镇长候选人李伟文全票当选。媒体报道称，大鹏试验是“乡镇体制改革的新突破”、大鹏改革“预示着中国民主政治发展的新方向”。然而，3年过后，大鹏镇的换届选举恢复原样，改革者也纷纷调离。

在湖北咸安“四合一”政改中，又出现了一个自称为知识分子型官员的政治能人。他就是在中央电视台“面对面”节目中表达深沉思考的宋亚平，也是咸安区委的前任书记。宋亚平导演的“咸安政改”通过精简乡镇领导职数和党政交叉兼职达到精兵简政目的，基本路子就是实行乡镇党委、人大、政府、政协“四合一改革”模式。实行“四合一改革”以后，乡镇领导职数由过去的21～23名，减少到9～13人。全区乡镇领导职数比改革前减少了102名，平均精简44%，有的乡镇精简了60．8%。

办公机构的合并、人员精简分流，直接涉及每个乡镇干部的切身利益，也就时时刻刻牵动着基层干部的心。宋亚平把区镇干部“赶下海”，是保留了他们的干部身份，也就是还能“上岸”。宋亚平说：“县一级人民政府，这个跟改乡镇不一样，它的牵涉面很广，这个里面涉及的就是一个改革要联动的问题，任何一个地方的改革绝对不能孤军深入得太久，否则就被别人包围起来，再以后分而治之，就把你干掉了，就是报纸上说的孤岛不突围的话，那孤岛就要沉没。”

归纳起来，“孤岛现象”主要有如下特征：

第一，客观地看，地方改革者有强烈的正义感、使命感，把改革当作事业。不少人怀疑地方改革者的动机，揣测他们是为了捞政绩，以为经济很难抓上去，政改则容易立竿见影。但没有看到，在大一统传统深厚的中国，地方改革的风险要远远大于收益。地方改革者同一般的行政官僚不同，他们有地方政治家的胸襟、抱负和正义感。一位改革者说：“我要是为自己，根本没必要这么做！”这些地方官员内心深处对中国社会发展有一种迫切感，渴望改革，做有影响的大事。然而现实是，有松柏品格和政治抱负的共产党人不少，但不怕政治风险而投身于地方政改的人并不多，才会产生“孤岛现象”。

宋亚平也是一个很有抱负的地方改革者。他说：“我当时是在社会最底层，我卖过报纸，送过盒饭，贩过蔬菜，扛过大包，谁都能欺负我。我觉得我那个时候形成一个非常深刻的见解，我就想，要是有一天让我主政一个地方，我一定对这些职能部门、这些大小官吏严加管制，不让他们再欺负老百姓。”

改革之树要常青，就必须生长在由社会培育的沃土上，如果生长在乱石穿孔的孤岛上，则根基不稳，命蹇时乖。综观各地涌现出来的地方改革者，其改革抱负以及由此展现的正气，是现实社会及政治生活磨砺的结果，他们不是“空降部队”，不是“钦差大臣”，更不可能是西方“民主输出”的舶来品。他们迫切需要有一批志同道合者，否则难免陷入孤掌难鸣、孤立无援的境地。

第二，改革的震动性大，进退难料、人心难稳。深圳大鹏镇“两票制”选镇长的改革之所以具有突破意义，因为长期以来地方主要领导人都由上级党组织遴选，现在党组织放权于选民，由选民来推选镇长人选，还搞竞职演说。咸安的“四合一”改革，牵动了乡镇的所有机构和人员，完全打破了人们习惯了的运行模式和工作方式。

改革之所以有“震动性”，除了由于改革方向的突破性、改革措施的创新性，本质上则是由于带来了现有利益格局的急剧变动。旧的运行机制中断了，新机制处于试运行阶段，短期内也不可能塑造出适应新机制的人来，于是“新事”与“旧人”之间的矛盾不可避免，导致“老办法不能用、新办法不会用”的困境。如果改革所建立的运行机制具有很明显的不确定性，也就不可能成为人们职业利益预期的基础。因此，震动而非镇定的改革，是难以坚守的。改革的历史彰显出一个朴素的道理：破而不立，立而不定，必然复辟。

第三，孤岛现象是“定点改革”而非“联片改革”，面临着外部接口性和内部配套性问题。我们的许多改革都是试点、试验，能否从试点、试验性的改革变成大面积推广的联片改革，并不取决于改革本身是否有成效，更不取决于地方改革者。一个地方性政治改革能否联片推广，最终取决于中央的看法和态度，当然也同省市领导的支持力度有直接的关联。

试点改革也就是“单兵作战”。一个乡，一个镇的改革越是走在前列，成为“先头部队”，那么增援、后勤补给也就越困难。所谓改革试点的外部接口、内部配套问题，就是指实行改革的乡镇，与没有实行改革的上级部门及其它乡镇，在机构设置、组织人事、规章制度等方面可能出现的冲突和矛盾。所谓“上改下不改，改了也白改；下改上不改，改了是乱改。”这个民间顺口溜正是对“孤岛现象”的一个注解。

在中国，改革需要上下配合、左右联动、制度配套，只有这样才能避免改革的“孤岛现象”，避免基层大量生动活泼的政治改革实践的“淹没”和损耗。

来源:《半月谈》 时间:2004年7月30日