“三农”问题的政治制度分析

[内容提要]“三农”问题是当今中国最大的问题，是我国全面实现小康社会的难点。本文从“三农”问题的严重性入手，分析其带来的政治影响，探索“三农”问题产生的政治原因，并试图通过政治制度的变革，建立起城乡协调发展的体制，从根本上解决“三农”问题。

[关键词]：三农；二元化；政治制度；农村自治 。

一、“三农”问题的严重性及其政治影响

中国的农村、农业和农民问题，被联系起来作为一个整体的“三农”问题提出来，引起了知识界和政府的密切关注。特别是上个世纪九十年代中期以来，“三农”问题的严重性愈显突出，产生了一系列负面影响。

（一）贫富差距拉大，城乡割裂严重

建国以来一段较长时期，我国居民的收入差异十分有限，维持在一种低收入水平上的平均主义。改革开放初期，农民的收入增长较快，一部分农民脱离了贫困。但是，进入90年代中期以后，农民增收乏力，贫富差距逐渐加大。贫富差距加大主要体现在城乡居民收入差距扩大。据统计，2002年农民人均纯收入为2476元，城镇居民人均可支配收入为7703元，前者为后者的32.1%，名义差距超过3∶1。据全国农村固定观察点系统对31个省份所属32个县市的2万多个农村家庭调查，低收入（年均纯收入1千元以下）和中收入（年均纯收入1000－1999元）组占到54.2%，这部分人是21世纪中国的贫下中农。按世界银行的测定标准，中国绝大多数贫困人口是在农村。

在城乡居民收入差距扩大的同时，东西部农民收入差距也在扩大。我国的近3000万贫困人口主要集中在中西部地区，尤其是在西部地区，2002年，西部地区贫困人口共1742万，占全国农村贫困人口的61.8%。事实上，地区差距背后主要的问题还是城乡差距，西部欠发达地区内的城乡差距甚至大于全国平均城乡差距。贫富差距还体现在东部地区与中西部地区的差距。我国的开放政策是从东部沿海14个城市开始试点，逐步扩大的，20多年来，在东部经济取得重大发展的同时，广大中西部地区的发展迟缓，与东部地区的差距越来越大。中国GDP的59%分布在东部地区，而这一地区的人口约占全国的40%。中部和西部地区分别只占有GDP总量的27%和14%，远低于其36%和23%的人口比例；从人均GDP看，1999年东部、中部和西部的人均国内生产总值分别为10089元、5407元和4217元，中部地区大约相当于东部的一半，西部地区只有东部的40%左右，最高的上海市是最低的贵州省的11倍。中西部地区与东部的差距，根源在于中西部工业化和城市化落后，因而事实上还是一个城乡差距和“三农”问题。

马克思主义认为，物质决定意识，经济基础决定上层建筑。在市场经济下，一个阶层的财富多少直接影响到其政治地位，日益扩大的城乡之间物质水平差异，使得农民的“老二”地位受到了严重挑战。2002年，中国社会科学院对当代中国社会阶层进行了分析，划分出“十大阶层”，农民已经下降到“老九”的位置[1]，与从“老大”下降到“老八”的产业工人阶级同时沦为社会的弱势阶层，在政治上的话语权也越来越小，作为国家主人和统治阶级的内涵越来越少，农民的政治地位受到空前的挑战。

日益扩大的城乡之间物质水平差异，产生了城乡之间意识形态的差异，甚至出现对立局面。现在，发达的城市地区谈论的国际接轨、网络经济、人文精神、公民意识、环境保护等等，在广大农村却如听天书，农民更加关注的是温饱、疾病、子女学费等基本生活问题，农民无法接收现代文明的信息，固有的愚、穷、弱、私、散的性格无法向现代公民性格转变。大量的农民工进城，不是要去感受城市文明，而是现实的谋生需要，农民工也几乎无法融入城市，对城市没有认同感和归宿感；城里人对乡下人也没有平等意识，城市的进步与农村的停滞更加使得城市加剧了对农民的歧视，甚至抱怨其“抢饭碗”，并将肮脏、随地吐痰、偷盗、不礼貌、不文明等，近乎自然正当地加在农民工的身上，一旦在一个地方发生了刑事犯罪，城市人总是将怀疑的对象首先指向进入城市的农村人。在我国城市中，对农民工的这种“污名化”现象相当普遍地存在，这种污名化过程，又反过来影响到农民本身的自我认同甚至行为方式，造成两个群体的相互歧视和对立[2]。同时，大量农民工的流动使得农民对城市的不满较之计划经济的封闭时期更为直观和突出。农民工进入城市后，发现城市人并不比他们劳累，生活却比他们好得多，这种差距容易产生心理不平衡，对传统的分配原则提出质疑，如果正当权益得不到保护，甚至上当受骗，则可能采取原始的暴力手段。徐勇分析了农村人口流动使得一些农民工“一是不愿再像他们的祖祖辈辈那样艰苦奋斗，恪守有劳才有获的理念；二是不愿再坚守他们祖辈遵循的‘集体本位’传统，而为‘自我中心’的观念所支配；三是不再如其祖辈那样具有强烈的权威意识，而是蔑视一切秩序和权威，迷信暴力。”[3]这种意识形态在农村表露出来，农民只会认为是受城市影响的，反过来加深了固守在农村的农民对城市的敌视。

中华文明能够屹立于世界，而没有遭受其它文明古国灭亡的命运，主要原因在于儒家的“大一统”思想根深蒂固，在统一的主导思想下，中华文化具有极强的包容性和融合的自觉性。然而，贫富差距的拉大和城乡之间的割裂，严重破坏了中国传统的“大同”思想。让―马克•夸克曾经分析了中国与俄罗斯在体制过渡过程的合法性问题，认为中国的渐进性改革逐步使得各方适应并参与，直接关系到社会底层并着重赋予他们经济权利，而俄罗斯的改革得益者仅仅限于靠近权力圈的少数人[4]。如果不能较好地坚持保障广大人民群众分享改革开放的成果，在我们这个有着“不患贫，而患不均”和“大同”思想传统的国家，就可能因为贫富差距、东西差距太大，引起“仇富”心态和地区封锁，引起地方主义的抬头，最终影响到改革开放和安定团结的政治局面。如作为资源主要提供地的西部地区，由于在经济增加值中所占的份额越来越小，发展加工业的要求更高，而其资金、技术、人力与东部地区的差距又很大，无法在平等的竞争中发展，一些地方就使用行政权力，干涉市场，保护本地企业。邓小平1990年曾经指出过，如果出现两极分化，那么地区矛盾、民族矛盾、阶级矛盾、中央和地方的矛盾这四大矛盾就会出现激化，中国就会出乱子。

（二）农民税费负担沉重，干群矛盾难以缓和。

农民负担重在哪？农民群众中广泛流传这样一句话：“头税轻，二税重，收费是个无底洞。”“头税”是指国家征收的农业税。一般认为，我国的农业税是一种轻税政策。“二税”是指农民向乡村两级组织缴纳的村提留和乡统筹。村提留和乡统筹是农村的一项重要公共收入分配制度，它的问题是，第一，计提村提留和乡统筹的农民人均收入水平不容易科学确定。1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定，农民负担的村提留和乡统筹不得超过以乡为单位上年农民人均纯收入的5%，1998年以后又改为以村为单位计算。由于农民收入水平的测算是基层自己进行的，就难免不出现根据需要“规定”农民收入水平的情况。第二，统一的5%的负担标准造成负担不均，低收入农民的负担相对较重。道理十分简单，如果一个村里有一户人的收入水平低于全村的平均数，他的负担就会高于5%.同理，一个地区的收入水平低于全国的平均数，这个地区的负担就会高于5%.这就是所谓农民负担的累退性，收入越低，负担越重。“收费”这个“无底洞”是指各种收费、集资和摊派（即“三乱”）游离于5%以外，随意性大，是农民负担沉重最突出的表现。从上面的分析可见，农民负担重主要是农业税外的负担失范。税费名目繁多，税费负担沉重，直接动摇了农民的社会主义信念。以“费改税”为特征的农村税费制度改革，对税费负担有一定的影响，但是对减轻农民总体负担只是杯水车薪，无法从根本上减轻农民负担。

我国历史上对农业税的幅度，比较肯定的是“什一税”，如《公羊传》宣公十五年记载：“什一税者，天下之中正也。”我国当前的农民税费负担，已经超过了什一税，更远远超过历史上休养生息时期的赋税负担，如西汉初期农业税是十五税一，汉景帝二年（公元前155年）改为三十税一，西汉末东汉初为十五税一，光武帝建武六年（公元30年）又恢复为三十税一[5]。沉重的农民负担，容易导致农民弃田撂荒，外出打工逃避税费，影响农业持续发展，浪费有限的土地资源。我国在实行包产到户、包干到户政策后，极大地解放了农业生产力，从1979年到1984年，农业连续丰收，6年间粮食增产1亿多吨，可是，1985年粮食产量急剧下降，随后几年农业发展处于徘徊阶段，直到1989年底才恢复到1985年的水平。此后中国农业进入了“拉锯战”，进进退退，时好时坏，中国粮食产量1996年突破5亿吨大关之后，出现了徘徊和减产的趋势，中国的粮食安全和农村生产力进一步引起了全世界的关注，1994年，美国世界观察研究所所长莱斯特•布朗甚至发表了著名的《谁来养活中国》一文，我们可以不同意布朗的结论，但我们不得不承认，我国农村的生产力没有随着时间的推移同步提高。而这又与农民负担沉重，无法实现积累，进行产业结构调整和规模经营密切相关。弃田撂荒，对于农民自身而言，可能如魏源所认为的因祸得福，可以“适彼乐土”――弃农经商[6]。但是这种草率的方式，没有进行有效的土地转换，对于整个国家的土地利用，无疑是低效率的。

更为严重的是，农民负担过重，容易抵制税费收缴，甚至采取过激措施，激发干群矛盾，导致恶性事件和群体事件。1992年湖北农民樊哲福就因负担过重层层上访未果而自杀。湖南省湘乡市农村妇女潘群英因摊派过重，不堪受辱，当着乡村干部的面跳塘自杀。1994年，河南省邓州市徐楼村农民陈中身因对乡里不合理摊派等问题向有关部门上访，引起乡长段其占的不满，被段授意村干部张德恩等人打死。1995年湖北省随州市万和镇沙河办事处党总支副书记、主任余万新一行19人强制要求农民蔡守国上缴各种钱款费1349.19元（按国家规定只应交370.27元），蔡无力上交被迫自杀。1998年四川省梁平县新盛镇农民罗昌荣因抵制乱收费，被四名乡干部活活打死。四川三台县农民资俊仍用扁担砍死催款的一名干部，砍伤乡长。安徽韩寨村26岁的农民王永生，当着催交钱款的干部的面拉响炸药名，王当场死亡，四名干部受伤。1998年8月，陕西省子洲县裴家湾乡万余农民联合状告乡政府乱收费，占全乡总人口的67%。四川省某县30多个乡村农民集体抗议集资过重。2000年江西省“丰城事件”中，农民将几个乡政府的房屋全部砸平，涉及了几个乡的数万人。[7]

虽然这些恶性事件和群体事件都发生在基层，但是，对于广大农民而言，直接代表国家的正是这些基层政府和基层公务人员。诚然，在乡村干部中间，不乏忧国忧民之士，也不乏为农民热情服务的人民公仆式的好官员，但是，由于农村工作的复杂性，基层公务人员往往难以在短期内作出成绩，难免采取一些取巧的方式方法，维护自己的利益追求，甚至不惜牺牲农民利益。事实上，我国乡村干部和其它农村精英分子在利益要求和利益实现方式已经相当独立于普通农民，中央任何政策只要削弱了乡村干部的利益，都难以落实。一部分基层领导为了个人利益，大搞形象工程，以讨好应付上级领导为所有工作的出发点，脱离当地实际和农民需要，从农民利益的保护人变成了损害人。CCTV2003年6月29日焦点访谈“好看的工程给谁看”披露了一起啼笑皆非的形式主义坑农事例：位于山东省安丘市南郊的兴安街道办事处，花费269万元建立了一个占地一万亩的“国家农业综合开发项目区”，却是一个应付上级机关检查而做的“样子工程”而已，投资29万多元修建的30间井房中只有5间井房中有井，其中只有两口井能够使用，其余25间完全是空井房；按照计划书节水灌溉一项包括发展喷灌2000亩、铺设输水管道38公里，事实上仅有50亩地装备了喷灌工程，实际铺设输水管线只有3.2公里。这两项成本仅为7万多元的“样子工程”却一共花去108万元，政府大量投资去向不明。受访的农民一个个嘲笑这是“好看工程”，而许多原兴安街道办事处的领导却因为这些“样子工程”而纷纷升迁。

与此同时，一部分民选的“村官”缺乏奉献精神，认为自己受苦受累又得罪人，一年到头，付出太多，得到太少，一些干部政治荣誉感消退，