利益集团视角的中国“三农”问题

一、从利益集团角度看中国“三农”问题的症结

众所周知，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则”，“每一社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”当今中国社会经济生活中呈现出的错综复杂的矛盾，其根本原因和落脚点在于利益，尤其是经济利益。围绕着经济利益这个中心，具有不同的劳动特点、谋生手段、经济地位、利益取向和消费层次的人群便自然而然地各自联合在一起，形成不同的利益群体。若这些利益群体能够有效地组织和运作，利用一致的集体行动试图并有能力影响其他社会群体或政府机关的决策来尽可能地扩大自身发展所需的利益，则可以借鉴西方公共选择理论，称其为“利益集团”。应该注意，利益集团本身是一个中性词，正如利益是中性词一样。目前，西方社会中利益集团数量多、涵盖面广，在社会事务的公共决策中发挥着显著的影响。

新中国建立后，虽然阶级及阶级斗争在宏观整体上已退居次要地位，但利益集团却始终存在并逐步凸现出来。阶级并不能等同于利益集团，因为前者过多地把人们之间的关系视作统治压迫的政治关系和由政治决定的关系，后者则是把其自身当做宏观政府与微观个人间的桥梁，是一个中观层次的范畴，目的在于建立一种常态的利益聚合与表达的渠道和机制。而且在社会主义初级阶段，国家利益、集体利益、个人利益虽然在根本上一致，但在实际中并不是完全统一的，如毛泽东指出：“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府，但是它同人民群众之间也有一定的矛盾。这种矛盾也是人民内部的一个矛盾。”

如何在矛盾主体间构建意见表达与利益调整的机制，既避免专制主义又克服无政府主义，就显得尤为重要，而以多元制衡为基本特征的利益集团正好能够发挥这样的作用。此其一。其二，就中国作为一个发展中国家的现实来看，正如著名经济学家张培刚先生所言：“应当看到，发展中国家作为一个从落后的农业国演进而来的政治经济实体，在其实现工业化的过程中，必然表现出多层次多方面的利益矛盾。有不同的利益及追求，就会形成不同的利益集团，它们总是优先考虑和满足本集团的要求，并具有一定或很强的凝聚力量，因此彼此间不可避免地发生矛盾和冲突。可以这样说，在利益群体多元化的情况下，利益集团之间的矛盾和冲突是各种利益矛盾的集中表现，而利益的激励与调节，讲到底无非是对不同集团经济利益关系的全面协调。因而，正确把握主要利益集团的性质、特点及相互关系，利益激励与调节问题也就迎刃而解了。”其三，就目前中国经济生活中存在的现实现象而言，利益集团的存在也是一个不争的事实。如我国进行的铁路票价听证会、电信资费听证会，均可理解为不同利益集团之间博弈以使本集团利益最大化的行为。正如一些学者在对铁路票价听证的分析中指出：“政府的规制政策是在成本约束、利益集团博弈和规则冲突间寻求均衡的结果。”“听证是多元利益妥协和政治民主的微缩舞台”。综合以上所述，利益集团的主要问题不是它们是否存在，而是它们是否做得过分。

从国际上看，西方发达社会中基本上所有的社会阶层或群体都有自己的“代言人”――利益集团，而且利益集团的格局是相对均衡的（这意味着长期、持续地压榨某一利益集团的行为近乎不可能）。其中农业利益集团发挥着相当重要的作用，如美国的农业合作社和日本的农协。从国内看，包括铁路、电信、石化等的诸工业行业和包括政治精英、经济精英、科教精英等的城市群体已经或正在形成各自独立的利益集团。可反观占全国人口70％的“三农”群体，除政府以外，居然没有一个真正意义上能为自己说话、争取自身权益的利益集团。目前虽然也有形形色色的专业化合作组织（如技术指导协会等），但大多流于形式且规模太小，或异化为政府职能部门（有的就是由政府直接牵头举办的），没有充分代表农民去争得应有的公共决策参与权或话语权。我们认为，正是由于农民缺少自己有组织、有力量、掷地有声的“代言人”，才造成在公共政策决策中缺乏发言权，在分配与再分配活动中缺乏主体性。

在许多发展中国家，政府一方面是把政治和经济问题的糟糕的后果分散给最软弱无力的集团，另一方面安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的“艺术”，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择。在中国，“最软弱无力的集团”主要就是农民群体，而造成农民处于社会结构金字塔底端的深层次原因，就在于广大农民不是以组织化的形态、而是一个个单独地面对一整套国家机器与社会各利益集团。一盘散沙。从另一个角度看，虽然国家采取超强度吮吸农业的方式推进工业化有其积极意义和历史贡献，但我们看到的事实是：在农业哺育工业和农村支援城市五十余年后，这种情形依然如故，种种利益集团利用已获得的政治与经济优势（先发优势），继续“吮吸”而不是“反哺”“早已失血过多”的农村与农业。目前中央政府虽然意识到了这一问题的严重性，并郑重承诺减轻农民负担，增加农民收入，改善农村综合环境，但在其他强势利益集团把持相当程度上的公共决策权和近乎完全意义上的基层决策权、执行权、裁判权的情况下，利农、补农政策措施的落实比较困难。在一个民主与法制尚不健全、制衡机制极度缺乏的社会氛围下，期望其他利益集团仅凭道义和良知来扶助弱势的农业、农村和农民，无异于“水中捞月”、“与虎谋皮”。而组建中国的农业利益集团，通过在法律的框架内就“三农”问题进行利益表达与矛盾疏导，不仅可以逐步恢复农业的造血再生功能，而且可以避免基层矛盾的极端式触发，在政府、社会各利益集团和农民之间构筑起缓冲与调和的通道，有着巨大的政治、社会与经济意义。

二、西方利益集团理论与农业利益集团的实践

在西方，利益集团又称利益团体、压力团体、院外活动集团等。关于利益集团的研究渗透于西方政治学、经济学、社会学等多门学科，是一个综合性的范畴。许多学者分别从不同的角度对利益集团作了界定。美国著名学者大卫・杜鲁门1951年在其《政治之过程》一书中系统地论述了利益集团及其在政府决策中的作用，认为利益集团是指“在其成员所持的共同态度的基础上，对社会上其他集团提出要求的集团”；《布莱克维尔政治学百科全书》定义利益集团是指“致力于影响国家政策方向的组织，它们自身并不图谋推翻政府。”詹姆斯・麦迪逊认为，“最普遍、最持久的党派来源却是多种多样、不平等的财产分配。拥有财产的那些人和没有财产的那些人已经形成了不同的社会利益集团”，“对这些多样的、相互干扰的利益集团进行管理，构成了现代立法的首要任务，并且涉及到在必须的、正常的政府运行中政党和派别的根本态度。”一般说来，利益集团的主要活动有：在选举公职时，一致投票，募集经费，协助竞选；组织或雇佣人员进行院外活动；建立共同基金，从事学术、文化、宗教、慈善活动；扶持舆论机器或智囊集团制定和宣传政治经济主张，等等。

围绕利益集团存在的原因这个核心问题，形成了三种不同的理论。第一种是以大卫・杜鲁门和罗伯特・达尔等人为代表的传统利益集团理论，认为集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益（特别是不能通过纯粹的个人行动获得的利益），具有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益。这实际上是“个人行动的目的是追求他自身利益最大化”（理性经济人）命题的推广。其直接推论就是集团成员会从自身利益出发采取一致的集体行动。而以奥尔森为代表的第二种利益集团理论则对上述观点提出质疑，奥尔森在他1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中指出，有理性、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，因为集团利益的公共物品性质会导致集团成员普遍的“搭便车”行为。在其后出版的《国家的兴衰》和《权利与繁荣》两书中，奥尔森还就利益集团的“分利”行为与滞胀现象之间的关系以及政府的两面性（既可能保护产权、促进生产，也可能掠夺私有财产、打击生产活动）等问题进行了深刻的思考与分析。第三种是罗伯特・萨利兹伯里等人提出的政治企业家理论，把利益集团的组织者视作政治企业家。他们认为，集团提供给成员的利益可分为三种类型：物质利益、观念利益和团结一致的利益。奥尔森模型强调的是物质利益而忽视了后两种非物质利益。在萨利兹伯里看来，政治企业家之所以愿意作为集团行动的组织者，是因为政治企业家不但可以从集体行动中获得物质利益，而且可以从集体行动过程中获得成就感、名声和荣誉等非物质利益。

20世纪60年代以来，在西方发达国家，无论是利益集团的总数，还是加入利益集团的总人数，都显著增加了。客观地讲，这种现象兼有利弊。其利在于数量众多的利益集团的相互作用，将会产生一种社会满意的结果，最终的均衡一般是代表全社会利益的；另外，它还促进了政治文化、政治结构、政治过程的多元民主化，增强了全社会的民主意识。其弊主要在于易产生行贿、受贿、金钱政治等腐败现象，而且利益集团内部的集中过程和集团间的博弈过程会产生决策与执行的时滞从而损失效率。

农业利益集团在西方国家中到底居于什么地位？作用有多强？是否在真正意义上并且在多大程度上为农民争取了利益？这些是我们关心的问题并期望能从中得到借鉴。美国的农业利益集团――农业合作社就其制度而言，是农场主自愿参加的非盈利组织，其经营目标是通过为社员服务，使社员从其生产的农产品中获取最大收益。目前美国有各种农业合作社25000个，参加合作社的农民有440万，约占农业人口的90％。从1980年到90年代初，通过合作社供应的农用物资比例从20％提高到47％，农产品销售量比例则从20％提高到47％。美国农业信贷合作社在农业资金融通中起着十分重要的作用，特别是70年代实施《农业信贷法》以来，合作信贷机构得到政府的大力扶持，可以为农场主提供长期抵押贷款和中短期生产贷款，其贷款总额约占农场主贷款总额的2／5左右。日本的利益集团可分为五类：工商业利益集团，劳工利益集团，农业利益集团，专家利益集团，公众性利益集团，其中农业利益集团――全日农协联盟（NOKYO ）拥有800万成员，成员数量超过任何日本的利益集团组织。“农协”分为全国农协、地方（都道府县）农协和基层农协三级组织，基层农协是农户自由组织的，原则上有15名以上的农民发起并得到行政部门的认可便可以组成单位农协。这种基层农协因经营与农业生产有关的农产品收购、生产及生活资料供应、信用保险、农业生产指导、医疗福利等业务，所以也称作综合农协，1980年时共有1万多个基层农协；地方农协除地方农协中央会外，还有经营农业经济、信用、保险、卫生保健等业务的四个联合会，即“经济联”、“信用联”、“共济联”、“厚生联”。90年代初，有95％的大米和小麦、92％的生乳、82％的水果、56％的蔬菜、51％的畜产品以及70％的农药、60％的薄膜、53％的农业机械、57％的汽油和40％的饲料是经过农协系统销售或供应的。由此可见，农协延伸到农村的每个领域，为农民提供了从生产到生活的全方位服务。全日农协的强大，使它在政治上也具有相当的分量（属于NOKYO 的选民约占全国选民的19％），因此政府的农业政策在很大程度上受到农协的制约，任何损害农民利益的行为很可能导致执政联盟的崩坍。日本政府即使面临美国的巨大压力也不肯全面开放大米市场，其原因就在此。

三、当今中国社会中为何没能出现农业利益集团？

（一）历史积淀与文化传统的影响

中国是一个以农为本的大陆国家，自然灾害频仍，农业生产率低下，长期以来难以摆脱“靠天吃饭”的局面。根据历史的实证，这种以农耕社会为主的国家，客观上要求有强大资源动员能力的社会中枢权威来兴修水利、防治天灾。这正是“东方专制主义”――中央封建集权的客观基础。自周秦时期开始，中国便步入了长达二千多年的封建时期，“君权神授”，“父位子袭”，形成了统治权沿宗族血统传递的高度集中的权力构架。任何出自其他集团的利益诉求，或通过联姻等方式而同化为一体，或从根本上予以剿杀和铲除。因此历朝历代的君主对于分封在各地的诸侯利益集团――藩郡，