陈敏昭：公共需求与政府财政

[摘要] 政府财政是政治与经济的连接点，从本质上说是为了满足社会公众的公共需求，在提供公共产品与劳务过程中所从事的经济性收入与支出活动。正是由于公共性，使得各级政府财政活动具有极大的自我扩权、自我授权的强烈冲动，肆意地侵蚀与损害公民和企业的经济自由和利益，并造成公共财政资源的极大浪费，已经成为当今中国社会的一大痼疾。因此，正本清源，明了政府财政的公共性，要求其一必须按照社会公共需求的范围来严格限定政府发挥经济职能的作用在合理范围之内；其二，要求政府必须选择高效率低成本的方式、方法，按照社会公众的意愿或民意代表的要求来提供足够的、保证质量的公共产品；其三，政府必须定期公开财政预算及其活动结果，自觉接受社会公众的监督，增强财政预算的刚性。

[关键词]公共需求 公共产品 政府财政 经济职能 权力与腐败 市场机制

由于人类的共性，不论在何时、何地，多数社会成员会产生并形成一些大致相同的利益需要从而构成集体性的需要，这个需要被称为公共需求。公共需求与个人需求相比，既有相似之处，也有不同之处。就其相同之处而言，与满足个人需求一样，满足公共需求在一定程度上讲，作为一种社会性的既定目标，同样涉及如何最优化地使用有限经济资源以最大限度地满足公众要求。公共需求与个人需求不同之处有二：一是公共需求所要达到的既定目标不再通过市场过程由消费者个人的选择来确定，而是由公民选举的议事机构或政府通过制定、推行有关政策来加以确定的；二是满足公共需求不能单纯地通过市场机制来提供可分割性产品的方式予以实现，这类需求一般要通过集体地提供某种不可分割性产品或劳务来予以满足，或者说通过市场解决不能达到令公众满意的程度。满足公共需求就是要求政府主持那些和提供公共产品有关的各种活动，这些活动构成政府财政活动的主要内容。

为了满足公共需求，政府就要从事特定形式的经济收支活动以提供一定数量与质量的公共产品与劳务。这些活动统称为财政，或“公共财政”。为了我们讨论问题的方便，我在这里将“公共财政”概括为：“政府为了满足其国民的公共需求，在提供公共产品与劳务过程中所从事的经济性收入与支出活动”。只所以这样定义，是因为它概括了“公共财政”的四个基本内容，即政府作用、公共产品、财政收入、财政支出。此外，该定义还说明，财政既是一种经济现象，受一般性经济原则支配，同时又是政府专门的经济活动，具有它的特殊性质。

研究财政问题，首先应该理解政府的职能。按照性质划分，政府职能可以大体分为四类：维护国家安全，维持社会秩序，提供基础设施，提供社会保障职能。第一种职能是政府的对外职能，其余职能则是政府的对内职能。虽然在现代社会中政府发挥着重要作用，但是人们发现，赋予政府的职能越多，政府的权力就越大，而个人的自由就会受到越多的限制与干预。因此，构建和谐与民主社会就必须认真研究政府职能与政府权力的关系、协调政府与市场的关系。

一、现代政府的职能及其经济性

虽然现代政府的活动渗透于国民生活的各个领域，在国家经济发展、社会进步等方面发挥着重要作用，但是人们认为政府作为一个工具始终是一柄“双刃剑”，其职能应该是有限的，或者说政府的活动应该受到严格的限制。那么，政府应该具有哪些职能？对于这个问题，历来存在不少争论。不过，以下四种职能被公认为是不可替代的。

1、对外职能

国家安全与外交是国民正常的社会生活得以维持下去的前提条件。一国政府要保卫国家领土完整、政治独立，保护本国国民生命、财产安全使之不受其他独立社会的暴行与侵略，维护国家与国民在世界范围内的各项合法利益，是政府行使的最重要职能。为了有效行使这种职能，政府就必须建立并维持“合理”数量的边防军，经常地与世界各国及主权地区进行沟通，保持外交联系。为此，政府就要支付一定规模的国防开支、外交开支等。此外，广义的国家安全还包括经济安全，与之有关的开支（如建立海关、进出口检疫等机构并使之正常运做的开支）也不可缺少。

2、维护秩序

任何国家或地区的政府都有责任保护本国社会内部各成员生命及财产免遭其他社会成员的侵害，以及通过制定、贯彻商业法规、社会活动规则等以保持秩序的稳定。为此目的，政府就要建立一套公开、公平、严正的司法、行政体系，设立与这一司法、行政体系相适应的高效的行政执法机构。在诸多政府机构中，检察院、法院、警察机关的主要作用是维持社会秩序，保护社会成员的人身安全及财产权，制裁各种犯罪活动等；其他政府机构的作用则是负责制定有利于各项市场经济活动、社会文化活动规范进行的法律、法规、条例等，并监督贯彻这些法律、法规、条例的执行。不言而喻，政府履行上述职能就要有相应的物质基础，这些物质基础就是通过政府财政过程实现的。

3、提供基础设施职能

政府为了便利社会的商业活动和促进人力资本形成而需为社会提供必不可少的公共服务机构和公共设施。这类公共服务机构（如从事公共教育管理、公共卫生管理、生态环境保护等机构）和公共设施（如道路、地铁、桥梁、运河、港湾、机场等），我们不能期望个人或企业出来创办或维持，这是它们所具有的特殊性质（公共性）决定的。如果我们真的把公共设施交给个人或企业出来创办或维持（就如我国现实中的所谓“贷款修路、贷款修桥”那样），必然会造成经济分割、地区分割、贪权腐化，极大地增加社会运行成本。所以，把设立并维护公共服务机构与公共设施的任务交给政府，并形成政府的一种社会性职能，有助于社会经济进步和国民福利提高。一般地，一国物质资本和人力资本的数量与质量往往取决于该国的各类基础设施的配套与完善程度，而这两类资本则是决定一国经济发展水平、国际经济竞争力的关键因素。也正因为如此，政府履行提供基础设施的职能很早就受到了广泛重视。例如亚当・斯密在1776年发表的伟大著作《国民财富的性质和原因研究》（简称《国富论》）中曾明确地指出：“一国商业的发达，全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等等公共工程。”而公共教育的意义则更为重要，他说：“为防止这些人民几乎完全堕落或退化起见，政府就有（对教育）加以若干注意的必要。”目前，各国政府财政开支中的教育支出，卫生保健支出，住房、环境、社会福利开支以及全部的资本性支出均是为了政府行使好这一职能而相应确立的。

4、提供社会保障

进入21世纪后，越来越多的国家政府以不同的方式和不同的程度承担起社会保障义务，保护那些社会弱势群体的社会成员（如儿童、老人、残疾人、弱智人等）的利益与权利。并通过政府财政的转移支付活动，使不同类型的社会保障利益（如失业补助、伤残补助、贫困家庭补助、耕地补助等）覆盖所有需要救助的社会成员。于是，现代政府在前面三种传统职能基础上，又发挥了一种新的职能，即提供社会保障职能。目前，各种类型的国家，其政府均以不同形式、程度不等地发挥着这一职能。所谓“转移支付”就是政府对财政资金一种使用方式，主要表现为把一定数量的财政资金无偿地、单方面地转移给符合事先规定的条件的企业、家庭或个人。政府的转移支付活动主要用于社会保障支出、救济支出、补助支出、捐赠支出等。适度的转移支付有助于使每个社会成员得以维持起码的生活水平与福利水平。实际上社会保障就是为了贯彻公平分配原则。

通过履行上述职能，政府实际上为国民经济生活的正常运行提供了必要的物质保证和秩序保证。不难看出，在现代经济社会里，政府每时每刻都充当着“有用的公共产品提供者”和“私人经济行为调节者”两种角色。这就是政府的经济性质。这里，公共产品是指通过政府名义提供的，为全体国民共同享用并从中受益的所有社会性物品、劳务以及制度安排。这些公共物品不仅直接地或间接地影响着所有社会成员的经济活动，而且直接地或间接地规定、调整、协调着社会成员之间的经济关系。借助公共物品，政府能够引导国民在合适的社会经济关系中从事有益的、有效率的经济活动。

二、权力与腐败

要让政府很好地履行其职能，就要给予政府以相应的权力。而问题是，社会与公民应该赋予政府以何等的权力，或者说政府的权力是否必须受到一定程度的限制。许多国家的实践与教训告诉我们一条普遍的真理：政府的权力应该并且必须受到严格的限制。温家宝总理曾经明确指出：“权力过于集中没有监督是腐败最重要原因。于国家于民族而言，最危险的莫过于没有监督的权力。”我们从以下三个方面来看待这个问题：第一，政府权力过大相应地会破坏公民的“经济自由”。经济自由包括个人自由地决定如何使用他的收入、自由地选择个人的职业、自由地安排和处理个人的财产。当然，这些个人的“自由”与政府代表社会行使必要的“治理”既是一对矛盾关系，也是一种相辅相承关系。自古以来，人们一直在努力协调二者之间的关系，于是不同国家实际上都处于不同程度的“自治”状态；第二，政府也是由普通社会成员组成的，不可能保证它们所做出的各种决策总是正确的，因此社会没有充分理由让政府完全替代市场而拥有全部的经济权力；第三，任何权力都是双刃剑，绝对的权力必然导致腐败与堕落，必然对其公民造成伤害，而且是人类所遭受的伤害中占比例最多最大的伤害。因此任何权力都要受到限制，特别是在现代社会里，政府官员往往可以借助公众授予的权力，为个人或小集团牟取私利。政府的权力越大，其活动范围越广泛，客观上犯错误（政府行为失误）的机率就越高。事实上，政府的任何失误都会在不同程度上产生社会不公平（无论社会公平的标准如何），导致现行社会关系与秩序的紊乱。所以，客观公道的政府只能是权力受到限制与监督的政府、不能随便做主的政府。

三、政府与市场的关系

政府要发挥职能，履行其权力，就要介入社会经济生活并在适当的时候进行干预，对此，几乎所有的学者都同意。但是在政府干预社会经济的深度、广度、方式、方法等问题上，学者之间存在着不同看法。在长期实践中人们发现，社会经济活动与发展的核心问题是市场与政府的相互作用。世界银行在《1990年世界发展报告》中指出：“竞争性市场是人类迄今为止发现的有效进行生产和产品分配的最佳方式，但是，市场不能在真空里运转，它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。经验表明，二者协调一致地运行时，经济社会就会取得惊人的成就；而二者相互对立时，就会给社会带来灾难性的后果。经济发展的一般过程已经说明，政府干预不是越多越好，过多的干预取代市场的作用，使经济发展反而变得缓慢。正确的态度是：要求政府在某些方面减少干预，而在其他方面则要多些干预，即让市场在它们可以运行的方面运行，并立即有效地介入市场力所难及的方面。历史经验表明：这是一条尽快提高生产力，增加收入和持续发展经济的最可靠的途径。明智的看法是，将政府干预看作为一种特别稀缺的资源，必须谨慎地，节约地，适时地使用这种资源。”[1]可以说，这是人们对政府与市场关系的实践经验的正确总结。

亚当・斯密是最早分析论证政府与市场关系的人。他主张国家应该有一个廉价的政府，尽可能地把政府对社会经济生活的干预降低到最低限度。斯密之所以强调廉价政府，主张经济生活里尽可能地减少政府管制，主要是因为他相信自由竞争的市场经济制度的效率。“寻求自身利益的增长的个人将把资源投向能给他带来最大收益的地方，并且作为一个法则，资源也将给社会带来最大的收益”[2]。亚当・斯密认为，一个以个人主义为基石，充分竞争的市场经济制度最有利于人类进步和社会发展。换言之，只要能够宽厚地对待个人利益，它就能创造出奇迹：“在可自由而安全地向前努力时，每个人改善自己境遇的自然努力，是一个如此强大的力量，以致没有任何帮助，亦能单独地使社会富裕繁荣，而且还能克服无数顽强的障碍”[3]。所以，在协调政府与市场关系时他指出：最好将大部分经济事物留给私人处理，而国家如果能够在诸如打赢一场战争、始终维护正义、保障商业活动的秩序等方面获得成功，政府就算干得相当不错了。不过，斯密也注意到，某些场合一些人行使天赋自由权会危害整个社会的安全（如在居民区里生产烟花爆竹等），所以也应该受到各种政府法律的限制，并且这种法律并不违背天赋自由权，而是在保护天赋自由权。如斯密认为政府应该对高利贷加以必要的限制，因为高利息率往往导致贷款人把资金投放到甚至连他们也没有把握的项目上去。