马克比森：东亚的发展型国家：中日经验比较

摘要： 继东亚危机和日本长期的经济萧条之后，很多观察家认为东亚政府主导型的发展模式已是多余的和无关紧要的。尽管日本试图改革这种既有的发展模式但其经济仍留有该模式的印记，中国也在积极采纳新重商主义和政府干预主义的一些做法。此外，中国的成功和“北京共识”的影响正鼓励着其他国家步其后尘。文章在分析了东亚发展模式的轨迹后，指出宣布这种模式终结还为时过早。

关键词： 东亚经济发展 东亚政治 中国 日本

一、引言

数十年来，东亚经济吸引了学者们和决策者们的注意。尽管如此，一些观察家对“亚洲奇迹”即便不厌烦，也可能感到腻歪了。日本和近年中国的崛起是世人瞩目、史无前例、令人乐观的，具有长期的、深远的地缘政治意义。然而，中日两国的经济增长及其增长方式都广受关注。东亚经济的成功，以及在经济发展和公共政策争论中受到广泛关注，是因为政府在经济中所发挥的作用。日本所开创的、东亚其他国家不同程度所效仿的“发展型政府”（developmental state），已经成为东亚经济快速增长的同义词和独特经济管理方式的象征。

无论是在日本还是在其他国家，发展型政府在加速经济增长或“深化”工业化的作用仍不明确，富有争议。这表明我们对这样一些过程的理解仍然不够。然而，即使一些观察家承认强大的国家机构可能在管理和指导日本战后经济复兴的过程发挥了重要作用，但也普遍认为在国际经济日益一体化的时代，国家的这样一种角色最好时是一种时代错乱，最坏时不利于进一步的发展。日本从上世纪九十年代到新世纪较为乏力的经济表现似乎证实了这样一些观点：不仅日本经济表现不佳，而且日本的决策者似乎找不到摆脱困境的方法。更糟糕的是，日本的政治体制和官僚体系似乎加剧了问题的严重性，因而遭到了广泛的批评。

在这样的环境下，一些观察家认为日本的发展型国家不可能持续下去，更遑论其他国家效仿了。然而，现实恰恰如此：日本“干预主义”国家的遗产不仅仍然存在，继续影响它的公共政策，而且其他国家也试图复制“日本模式”的各个方面。在这些潜在的效仿者中，最重要的是中国。为了加速实现自己的崛起，中国已经尝试复制日本模式的一些因素。因此，要研究当代发展型国家的持久性和长期魅力，中国是一个重要的个案。

二、发展型国家的概念

（一）政府能力

由于查默斯・约翰逊（Chalmers Johnson）对日本战后经济重建的开创性分析，发展型国家变成了一个被广泛了解和运用的概念。按照约翰逊的分析，发展型国家具有许多特征，其中最重要的就是能干的政府机构和精心制定的工业政策。这些特征使国家在日本的经济重建过程中发挥了决定性的作用。日本的国家之所以变成发展型的，关键在于它对发展过程的规划，而不是依靠市场力量来决定资源的最佳配置。不像只关心制定经济游戏规则的“市场理性”国家，“计划理性”的国家试图制定和实现“大量的社会和经济目标”。由于国内的能力和国外的有利条件，日本常能够实现这样一些目标。日本的战后发展计划取得了空前的成功，使发展型国家对其他的发展中国家具有不可思议的魅力，并在快速发展的比较政治经济学领域的争论和分析中获得了特殊的地位。

偶然条件的性质决定了国家公共政策的质量和影响。不同的“国家能力”（state capacities）是对发展型国家的理想化描述的核心。由于日本似乎正在失去“国家能力”，中国也从未充分地发展出它的“国家能力”，因此应当阐明所谓的“国家能力”是什么。在某种意义上，国家能力容易界定：不过是国家制定和实施政策的能力。这带来了一系列更深层的问题：究竟是哪些特性使一些类似的国家能够或多或少有效地制定和实施政策，而另一些国家则更难以做到呢？再者，这种定义上的国家能力似乎过于简单直接，是不同国家的“国家性”或“力量”程度的功能。例如，正是明显缺乏这样一些品质，非洲的发展才出现了令人失望的结果。相比之下，正是政府的实力，或者说是政府对其所处的社会进行“渗透”和“动员”的能力，是东亚崛起的关键所在。

挑战总是在于实现“嵌入的自主性”的确切程度。换句话说，官僚机构不仅要能干协调，而且要充分接近社会和经济的行动者，这样才能实施政策和“指导”发展。危险是这样一些机构过于亲近特殊利益集团，成为后者的“俘虏”和奴仆。这种可能性正是所谓的“裙带资本主义”，被视为东亚金融危机的部分原因。

（二）发展型国家

比较分析的优势之一在于它揭示了其中一些因素实现或达到的方式。不过从一开始就应该重视几个一般性的问题。第一，本文所运用的发展型国家观念指的是国家的一般政策倾向，而不是一系列具体的政策行动或官僚政治实践。关键的一点是这样一种行动主义倾向从根本上不同于那种与英美经济相关的、理想化的、小政府、市场中心的新自由主义模式；因此，这仍然是我们思考东亚与其他地区之间重大差别时的一个有用起点。采用一种新的政策范式不可避免地造成赢家和输家，这有助于解释东亚对新自由主义改革的持续抵制。第二，这样一种倾向揭示自身的特殊方式会由于各国的国情而有所不同，乃至持续到当对这样一种路径的最初“需要”明显消失之时。

日本和中国的情况都反映出了这一点。与此同时，它们还表明，尽管拥有极为不同的民族历史、国家能力和融入全球经济的方式，它们的经济治理总体模式还是具有相当多的共同之处，从而可以为它们贴上发展型国家的标签。然而，它们之间也有一些重要的长期差异。荒谬的是，差异和相似基本上都可以由国内的政治以及一系列复杂的经济力量和地缘政治力量塑造它们和它们随之作出回应的方式来解释。

尤其是在19世纪，中日两国精英极为不同的反应清楚地表明，国家政策对长期的发展结果具有决定性的影响。由于不再是东亚政治秩序的中心，中国发现自己难以应对欧洲的经济和政治扩张。相比之下，日本对西方――尤其是美国入侵――的反应却更为不同。像中国的精英一样，日本的精英最初对调整适应外部的压力感到耻辱和痛苦，但是，19世纪中期日本在美国“强迫”下的开放带来了一场深刻的社会变革。同样重要的是，由于中国和日本的政治历史和文化，强大的干预主义国家思想在它们两国中比在英美遭到更少的质疑。

面对美国所施加的改革压力，日本的政治和经济制度之所以能够存在下去，是因为这样一些压力随着冷战的开始和稳定所有资本主义盟友的需要而消失。更明确地说，冷战斗争的要求和巩固日本作为抵制苏联扩张的成功堡垒和地区经济复兴典范的需要，意味着美国不得不接受一个基本上没有重组的日本发展型国家。冷战的地缘政治环境不仅为发展提供了强大的外部动力，而且为实施国家主导的发展战略提供了异常宽容的意识形态环境。至少这是美国盟友的状况。

对像中国这样不同意识形态的国家来说，发展的前景是相当的黯淡。当然，容易忘记的是，中国是一个相对孤立、遭到恐吓的“社会主义发展型国家”，在异常不利的条件下从极低的基础上实现了工业化和现代化。因此，非常悖谬的是，冷战时期与中国发展和国家生存的迫切性至少部分地使中国当前对全球经济的国家主导的一体化成为可能。但是，中国所面临的条件完全不同于日本，并且没有后者所拥有的优势。

三、日本：仍是发展型国家么？

目前普遍认为，无论日本的发展型国家曾经拥有什么样的优势，它目前充其量是处于停滞状况，而在最坏的情况下则处于长期的衰落之中。然而，由于路径依赖、制度惯性和一些行动者的继续支持，发展型国家的一些因素仍然继续存在。

（一）日本的成功发展史

最重要的或许在于日本复兴的条件与中国极为不同。日本拥有两个特别有利的外部条件。第一，美国目前的霸权对日本来说是积极的支持而不是“遏制”。美国对日本新重商主义发展战略的容忍，是日本能够繁荣发展的宽松环境的重要组成部分。就日本的第二个有利因素而言，这一点特别重要。二战后，美国推动建立了一个广泛的“自由”世界秩序，最终带来更大程度的国际经济一体化――即我们今天所说的“全球化”。无论如何，在这一过程的前期，日本享受到了双重的好处：一方面，日本能够利用快速扩张的国际经济，较为自由地进入欧洲和北美的重要市场，但却不必开放本国的市场；另一方面，它能够控制国内的金融体系。

日本的官员在实施他们的工业重生计划时拥有一些特殊的优势。第一，在日本，强大的政府干预主义思想拥有在英美经济体中所没有的、一定程度的合法性。此外，日本的官员不仅拥有相当高的声望，而且还拥有实际的权力：日本政治制度的性质意味着通常允许由官僚来管理经济。当发展型国家的权力达到高峰时，国家的官僚能够利用各种“嵌入的自主性”。由于与日本强大的企业集团之间的密切联系，公务员的“校友关系网”能够协调产业政策。

这样一些关系是旧秩序的根本要素。现在看待它们的不同方式表明了日本的实际变化和折射出它们的思想棱镜。不过，在思考这些变化之前，简要地指出“日本模式”的其他一些重要因素非常重要。例如，“企业集团”网络拥有相当大的竞争优势，部分原因是它们嵌入在一系列更为广泛的制度化的社会关系中，而这些关系则有助于日本“追赶”其他工业化的世界；“企业集团”网络还使日本独特的社会调节模式具有很大的稳定性和灵活性。日本劳资关系体系的特征是“终身雇佣”和集体追求公司的目标。日本的经济和社会制度也使它们比其他经济体更具有竞争优势。

（二）日本政府导向型经济的瓦解

从1990年代开始，日本的增长记录引起了对其发展经验和发展型政府作用的重要反思。尽管这种反思可以理解，但是或许我们还要思考日本模式形成的地缘政治环境。其中至关重要的因素是冷战的缓和与美国要求日本开放国内市场的越来越大的压力。中国目前恰恰正面临着相同的压力，因为它已经取代日本成为美国贸易赤字的主要来源。像美日一样，中美不可能解决两国关系中的根本问题。然而，它们确实让人想起具体地缘政治环境的变化、重要性和可能产生的意外后果。

日本目前的许多问题要么是1980年代末形成的“泡沫经济”所造成的，要么表现为“泡沫经济”。泡沫经济已经得到了广泛的分析，因此这里只要指出少数总体看法就够了。第一，大多数分析通常忽视的是，日本对美国的战略依附和不可协商的安全关系意味着，地缘政治环境的变化可能容易影响到日本。1980年代，本国的经济地位日益成为美国的重中之重，因而使它越来越不愿意承担那些与仁慈霸权相关的成本，并且降低了它对具有战略重要性的盟友的需要。当美国人要求日本配合它对汇率重估的管理时，日本的决策者只能被迫服从。

1985年所谓的“广场协议”在短期内可能降低了美元对日元的汇率，但是却带来了一系列未曾预见和常常令人厌恶的后果。“广场协议”对日本产生了两个重大影响。第一，为了补偿日元升值而放松了国内货币政策，使房地产和股市形成了投机泡沫。日元的升值和商业成本的增加还带来了第二个影响：日本大多数具有竞争力、出口导向的企业转移到海外，并且越来越依赖（和需要保护）国内“效率低下的”的部门。在更长的时期内，面对日益激烈的国际竞争，日本基本的政治动力和经济体系无力提供持续的高速增长。这造成了来自日本内部、尤其是外部的改革压力。

金融自由化放松了日本金融部门和产业部门之间的关系，并且削弱了财务省等机构可以使用的政策工具。尽管如此，但是改革进程并不是像“大爆炸”一样的过程。日本财务省不但努力抵制变革，而且还通过控制那些应该限制其影响的改革来扩大权力。尤其值得注意的是，日本金融监管的基础是“政府监管者与金融机构之间的非正式纽带”以及依靠任意的而不是基于规则的程序。因此，要改造政策网络和发展型国家中的政治理性，日本需要的不只是简单地重构监管框架。

日本金融部门活动的融合和进化已经超过了全球化的其他方面，因而可能对国内监管结构产生重大的影响。就此而言，日本有限的金融部门改革特别具有启示意义。日本许多人在旧体制中拥有强大的利益，因而几乎没有谋求变革的动机。结果，日本所面临的问题是：尽管政治力量和社会适应的结构可能基本上仍然合适，但是政策工具进而发展型政府的效力遭到了严重的弱化。

日本的发展型国家在战后的复兴中发挥了至关重要的作用。尽管这一点显而易见，但是同样明显的是，日本发展型国家变得越来越功能失灵。即使在它的巅峰时期，发展型国家也没有成功地逃脱特殊利益集团的控制。日本政治体制的弱点和特点表明，