赵燕菁：保障房须广覆盖

未来五年，“保障房”与“商品房”的比例，乃是决定住宅政策取向的重大战略问题。

按照“十二五”3600万套保障房计划，目标覆盖率是20％。这也意味着，其余80％的城市住房需求，大部分要靠市场解决。这一比例的确定，是基于一种流行的看法，认为政府只应负责收入最低阶层的住房，而把尽可能多的需求，交给市场解决。但恰是这一比例，可能埋下分配不公的隐患。

保障房意味着巨量社会财富的转移，一些国家和地区的经验表明，如果分配不公，其危险性甚至比完全没有保障房更大。

高覆盖率是公平分配前提

利比亚危机爆发前，人均GDP达1.2万美元，是北非最稳定的国家。2007年，卡扎菲政府提出一项惠民政策，建设10万套保障房。这本来是好事，却在分配上出了问题。由于东部和西部数量分配不均，班加西周边部落极为不满。

骚乱最先出现在班加西周围的几个项目。据参加利比亚保障房建设的中国水电建设集团王文林先生描述：“项目还没有完全建完，当地居民就直接到工地上住在房子里面，然后在房子上写上自己名字。后来的人一看没有房子了，等前面的人一走，就把他们名字涂掉，把自己的牌子挂上去。”

在突尼斯、埃及社会动荡影响下，局部骚乱迅速演变为全国暴乱，暴乱的策源地正是班加西。“好事”办成了这样的结果，大概是当初想“为民办实事”的卡扎菲始料不及的。利比亚的教训表明，分配问题解决不好，保障房建设不仅不会带来稳定，相反会更加放大和激化社会既有矛盾。

住房分配公平与否，取决于被排除在住房供给制度之外的消费者有多少。假设有一个由收入连续不同的100个消费者组成的社会，政府只保障其中收入最低的20个人的住房。此时，商品房房价越高，对制度不满的人就越多。

如果商品房市场价格是社会中收入第20高的消费者可以负担的最高价格，被排除在住房供给体系之外的“夹心层”就有60人。如果房价升高到只有收入前10位的消费者可以负担，对住房制度不满的“夹心层”，就会攀升到70人。

为了减少社会的不满，政府的本能反应就是出手打压市场房价。因为市场价格越低，被排除在制度之外的“夹心层”就越小。但问题是，人为压低住房价格，必然导致供给规模的大幅萎缩。计划经济时代，房价虽然很低，但供应却极为短缺，分配模式也更加不公平。

因此，唯一的办法就是提高保障房的覆盖率。还是上面的例子，假如商品房价格还是只有收入第20高的消费者可以负担，保障率从20人提高到30人，对分配制度不满的人就会降为50人。覆盖率越高，不满的人就越少。

“公平”是一种集体感受。公共产品能否令社会“感到”公平，主要取决于受益面大小，而与收入多寡无关。

新加坡组屋覆盖率高达87％。说87％的新加坡居民属于低收入，肯定不合情理。但可以肯定的是，除非达到这样的比例，整个社会对住宅政策的不满，就会不同程度地存在。新加坡模式成功的秘诀，就在于高覆盖率。非如此，就不可能让社会大部分人“感到”公平。

利比亚的教训则从反面证明，低覆盖率导致的不公平感，并不会像人们通常认为的那样“总比没有好”，而是会触发比“没有”更大的社会不稳定。

保障房的合理覆盖率与商品房价格密切相关。商品房价格越高，负担得起的人越少，保障房的覆盖率就应当越高。1998年房改后，大部分住房需求被推向市场。但由于那时经济适用房与商品房之间的价格差别不大，“夹心层”人数很少，所以社会的不公平感并不强烈。

随着近年商品房价格急剧上升，既无法纳入保障，又难以进入市场的消费人群急增。对住宅政策的不满情绪随之而生。特别危险的是，由于覆盖率低，现在的保障房已经出现向国有企事业单位、机关、学校定向配置的趋势。在高房价导致有产者财富急剧增加的今天，这一回归房改前分配模式的“逆向改革”，极易成为点燃社会不满的导火索。

因此，保障房建设一旦开始，就必须一鼓作气，实现高比率的全社会覆盖。否则，就可能积蓄更多的不满。

重新思考住房政策

很多人把“保障”等同于“计划”，把任何政府主导的供给，都视做“计划”对“市场”的干预。这一观点是基于陈腐的经济学理论。

新加坡的实践表明，保障房制度设计得好，同样可以是“市场”的。只要通过产权设计（户型、人均面积、购房资格等）把两个市场分开，住房就可以像邮票那样，分为“投资”（集邮）和“消费”（寄信）两个独立的市场区。我们现在的政策，相当于用打压“投资品”市场价格的办法，来满足“消费品”市场的需求――即使理论上可能，代价也将极其巨大。

如果说1998年房改前“低住房价格+高保障率”，是以供给不足为代价的低效率组合，那么，现在的“高商品价格+低保障率”，就是一种易发社会不满的高风险组合。只有“高商品房价+高覆盖率”模式，才能在保持市场充分供给的同时，减少巨大的社会风险。

任何住房政策都不会同时满足不同的利益诉求。所谓“好”的政策，乃是能满足“社会主流”需求的政策。因此，“主流需求”的形成至关重要。

中国香港就是一个实例。由于大陆购房者涌入，2009年和2010年，香港平均房价分别飙升了30％和24％。针对高房价，港澳办公室主任王光亚警告：“住房既是社会问题也是经济问题，若处理不当将演变为政治问题。”他建议：“政府应当出台更多措施解决公众住房问题，尤其是社会弱势群体的住房问题。”

但香港政府制定政策却面临两难：政府若要稳定楼价，就必须增加居屋供应，启动公屋廉价平卖；但如果由此引发房价下跌，又会影响大约六成自主置业居民的资产价值，引发更大的社会不满。“九七”回归后，香港楼市的跌宕起伏表明，在一个构成错位的住房市场下，不可能有 “公平的”公共政策。

要避免香港式的“两难”，正确做法是，放开收入最高的20％－30％“投资型”市场（如同集邮市场）。然后，将其余70％－80％的住房需求，纳入住房保障制度，实现新加坡式的广覆盖。唯此，才可能形成“主流”需求，政府才有可能制定出社会感觉最“公平”的政策。

“先租后售”减负公共财政

比率改变，意味着战略的改变。提高保障房覆盖率的最大障碍就是融资。

按照计划，未来五年要建设城镇保障性住房3600万套。假设每套60平方米，每平方米成本（土地加建安）4000元计，3600万套至少需要8.6万亿元投资。在地方政府积累债务已超10万亿元的今天，强力为之，很可能引发严重的政府债务危机。

况且，即使3600万套任务可以完成，覆盖率也只有20％。香港目前覆盖率达到34％，社会依然不满。要达到新加坡那样的保障水平，“十二五”提出的建设规模即使翻倍，也远远不够。显然，无论地方财政还是中央财政，都无法负担保障性住房所需的巨额资金。唯一的途径，就是市场融资。

凡是以“租”为主的保障房模式，都因无法回收成本，而不能在市场上融资。在现有保障房模式中，唯有以“售”为主的经济适用房可以通过市场融资。但经济适用房模式的一个重大缺陷，就是无法实现广覆盖。除非大幅降低价格门槛，保障房就只能惠及特定人群。

笔者建议，通过“先租后售”，将看似难以攀爬的大厦,分解为一个个容易跨越的台阶，使得只要在城市拥有稳定职业的人，都负担得起。举例而言：假设50平方米保障房的全成本是20万元。一个打工者租房支出大约500元/月，夫妻两人每年就是1.2万元，10年就是12万元，15年就是18万元。届时只需补上差额,就可获得完整产权。

这个假设的例子里，各地的具体数字可能不同，但理论上讲，只要还款年限足够长，辅之以政府补助和公积金（利息和物业费）,即使从事收入最低的职业，夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。

目前普遍的观点认为，保障性住房应当以租为主，只有“租”，才能保证有限的房源不流失，才能保证分配的公平，才能同商品房市场区隔。殊不知，正是因为“租”，极大地限制了市场融资的可能，迫使保障房必须依赖公共财政有限的资源。以租为主的保障制度，在1998年房改前，曾经试验过数十年，结果并不成功。

“先租后售”模式的本质，就是将劳动力未来的收益资本化。只要保障房成本是可收回的，政府就可以完全通过市场为保障房融资而无须依赖公共财政。

融资模式创新

一个可行的融资途径，就是以保障房为抵押发债，像美国“两房”那样，将保障房的成本证券化。

2010年，中国的储蓄余额相当于同期GDP的180％。2009年12月末，银行存差已达19.8万亿元（且其规模还在进一步扩大）。仅仅因为准备金而冻结的资金就高达5万亿元。如此充足的流动性，即使没有外资流入，也足以保证大规模、低成本融资。

也许有人担心这一模式会导致“两房”式的次贷危机。其实，美国“两房”之所以出问题，关键在于其贷款是以住宅的“市场价”作为抵押，居住面积与个人收入（信用）无关。一旦市场价格下跌，极易出现大规模违约。华尔街为了对冲这一风险而设计的衍生金融工具，远远超出“两房”本身的贷款，从而成倍地放大了次贷违约的后果。

而“先租后售”模式则是以住宅的“成本价”作为抵押，与市场价格的起伏基本无关。此外，套型面积有上限，并同基本就业挂钩。由于10年－15年后可以进入商品房市场流通，只要届时商品房的市场价格不跌过现在的建设成本（已被提前锁定），就几乎没有风险（自然无需任何避险金融工具）。对于人民币资产而言，保障房债，要远比“两房”债，甚至美国国债更可靠。

这样做可以大量回笼流动性，抑制通胀。保障房大规模的融资需求，不仅可以吸收过剩流动性，还创造了一个大而深的国内债券市场，为社保、养老等规模大、厌恶风险的资本，提供了一个比储蓄收益更高、比股票更安全、比贵金属流动性更好的资金池。安全的债券市场，可以稀释银行的泡沫资产。

这也有助于我们打造强大的国内金融市场，在新加坡和香港从普通的商业城市崛起为区域金融中心的过程中，住房融资皆扮演了极为重要的角色。

所谓金融，并非仅仅是政府、企业等机构的融资，同时也包括所有“个人/家庭”的融资。每一个“个人/家庭”，好比无数微型企业，社会的各种保险和福利可以借助住宅这个平台，注入到社会的每一个细胞。设计良好的住宅金融，可以帮助购房者对冲通货膨胀和生命周期带来的风险，从而极大地提高个人资产的配置效率。在这样的制度下，只要控制了住房及其衍生福利，就可以控制每个家庭的社会行为，社会的组织化程度和可控程度就会有质的提高。新加坡的公积金制度，就是一个成功的典范。

更重要的是，此举相当于政府担保，帮助低收入居民以信用消费方式购买住房。有信用生产，无信用消费，乃是中国“投资-消费”失衡的根本原因。保障房消费（包括间接拉动的购房者对装修、家电、家具等的需求）可以极大地扩大内需，有力地推动增长方式的转变。

商品房市场，应当从价格控制，转向数量控制。就短期而言，大规模压缩商品房住宅供地规模，将有助于防止楼市崩盘――只要地价不跌，以土地作为担保的地方政府债务就是可靠的；还可以防止出现纯以投资为目的的“空房”“鬼城”，减少土地资源与实际需求的错配；同时，防止保障房变为低收入者标签，避免低收入者集聚所带来的贫富分异。

更广义的财富分配模式

不久前，美国《福布斯》杂志推出的榜单显示，中国内地的“税负痛苦指数”再次位居全球第二。尽管这一结论颇具争议，但今年前八个月，全国财政收入同比增长30.9％的消息，使社会财富再分配的问题，又一次成为社会关注的焦点。

对发达国家而言，一个简单的办法就是减税。但在中国独特的税收模式下，这一办法却难以施行。由于政府的大部分税收都是来自间接税（如2010年，直接税只占26％，其中基于个人的税赋只有6.6％）。这就意味着，大规模减税，未必会显著提高社会大部分阶层（特别是缴税较少的低收入者）的收入。由于间接税与高收入者关系更密切，直接减税的结果，反而会进一步拉开社会的贫富差距。

一个自然的推论，就是必须对现行的税收制度进行革命性的改革――从依靠间接税为主，转变为依靠直接税（个人所得税、财产税、遗产税）为主。且不说这一改革的政治条件是否成熟，仅仅是巨大的交易成本（统计困难、纳税人的抗拒），就足以使这一改革的效果难以逆料。退一步讲，就算现在开始改革，如此彻底的税制的转换，也必定是一个长期渐进的过程。

在目前的税制下，与其盯住政府收入，还不如改善政府支出。现实可行的途径，不是依赖于说易行难的税制改革，而是维持高税收的同时，通过集体消费（公共服务）的途径，加大财富返还力度。

在缺少财产税的制度下，政府公共产品（治安、公园、道路、学校等基础设施）的投入，必然会带来城市不动产的升值。只要不动产的分配是公平的，社会财富就可以通过不动产价值的提高，公平地转移给整个社会。政府投入越多，公共服务水平越高，不动产升值就会越快，向居民转移的财富也就越多。显然，以“租”为主的住房保障制度，无法起到财富再分配的作用。

按这一路径，就无需仿效已在西方福利国家破产的、依赖直接税调节财富再分配的税收模式（1999年，美国直接税占总税收的83.6％）。我们只需建立公平的保障房分配制度，并适当调整中央政府和地方政府之间税收的比例，就可以把快速增长的财富，通过基础设施和公共服务改进，重新返还给整个社会。

住宅对社会稳定之所以如此重要，是因为住宅作为一种特殊商品，除满足居住需求，还载负着社会财富再分配的巨大功能。1998年房改以来，社会通过不动产升值再分配的社会财富，要远远大于任何其他方式再分配的社会财富。有没有不动产，不仅决定一个人当下的社会地位，而且影响着他未来的社会地位。不能公平分配保障房，也就不能公平分配社会新增财富，为稳定社会而设计的保障房制度，就可能成为覆舟之水。

中国的城市化正在进入关键时期。城市居民接近总人口的一半。高房价急剧放大了有产者和无产者之间的利益冲突。这种冲突集中反映在新增城市人口（特别是暂住城市人口）的住房需求上。

在全球经济面临极端不稳定的今天，中国经济必须要快速越过这段最危险的水域。为此，就必须调整保障房的战略目标，尽快使拥有城市不动产的人口，短期内大比例地超过没有城市不动产的人口。唯如此，保障性住宅才能成为维系社会稳定的载舟之水。