“输血”保障房，“减压”土地财政――地方政府自行发债“开闸”发出新信号

继上海市政府１６日首度自行发债７１亿元之后，广东省也将于１８日抛出６９亿元地方政府债券，浙江省紧随其后，将于２１日发债６７亿元。首批纳入地方政府自行发债试点的沪、粤、浙三地，密集发债总值超过２００亿元。

从财政部“代理”发行地方债到地方政府“自行”发债试水，这一改革释放了哪些积极信号？能否为投资吃紧的保障房建设“输血”？能否为地方土地财政“依赖症”减压？

民生信号：“输血”保障房等惠民应急项目

地方自行发债“开闸”，“补血”民生工程被认为是政策主要指向。

“这可以缓解目前一些在建项目的融资问题，首当其冲的就是保障房资金投入。”上海财政部门有关负责人说，上海政府债券筹集资金将主要安排用于保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施、医疗卫生和教育文化等社会事业基础设施、生态建设工程。

从上海招标结果看，虽然利率不高，但首发的上海地方债获得了市场追捧：三年期地方债的中标利率为３．１％；而同时发行的５年期品种中标利率为３．３％。

“利率低于财政部代发地方政府债近一个百分点，也低于同期国债发行利率，可见市场对于上海的财政状况、经济前景、信用水平高度认可。”上海新世纪资信评估公司公共融资部总经理曹明说，这也显示地方债发行潜力较大。

加大保障房供应，抑制房价过快上涨，是当前突出的民生问题。但保障房的巨量资金需求令地方财政捉襟见肘。今年以来，一些地方出现保障房“挖坑待建”的尴尬，有的地方为完成任务甚至造出“纸糊的保障房”，引发公众质疑。

据住建部估算，完成今年１０００万套保障性住房建设的目标所需资金至少１．３万亿元。按照有关精神，保障性安居工程主要是地方事权，地方负主要责任。今年中央财政筹措了１５２２亿元补助地方保障房建设，但仍难以让地方“解渴”。

“通过发行地方债来增加保障房供给，进而降低公众对房价上涨的预期，这是地方自行发债改革的重大民生价值。”复旦大学经济管理学院院长石磊说，“可以预见，未来如能从面上实现地方自行发债，对于填补各地保障房建设的资金缺口，将是一个有效支撑。”

改革信号：为地方土地财政“减压”

地方政府自行发债“开闸”的背后，有一个动因值得关注。即地方政府过度依赖土地财政的状况难以为继，也不符合转变经济发展方式的“主线”要求，质疑声不断。

全球评级机构惠誉今年曾警告说，中国地方政府融资平台和地产借贷是最大的担忧。根据审计署今年６月发布的《全国地方政府性债务审计结果》，截至２０１０年底，全国地方政府性债务余额１０．７万亿元。

今年以来，由于房地产调控持续“收紧”，地方土地流拍现象日益频繁，这意味着过度依赖土地财政的地方政府，遇到了棘手的财源问题。

“当前土地市场趋紧加剧了地方融资平台偿债风险。”中诚信国际信用评级公司评级部高级分析师李燕说，２０１０年我国地方政府债务余额中，接近３８％是用土地出让收入承诺作为偿债来源的。“一旦地价大幅下跌，地方融资平台债务偿还风险将增大。”

“目前地方政府自行招标发行债券，无疑是一个筹资新途径”，上海市财政部门有关人士表示，它或许能为地方土地财政“依赖症”有效减压。

不仅如此，地方自行发债打开了地方政府融资渠道的“前门”，让地方政府的债务“黑匣子”从隐性走向透明，有助于控制地方债务风险。

但中央财经大学金融学院教授郭田勇提醒，地方政府要把发债融到的钱用到刀刃上，不能再走地方融资平台的老路乱上项目，而是投到真正的民生工程上去。

财政部财政研究所所长贾康表示，地方政府自行发债应建立一定约束机制，比如应考虑培育有资质的权威机构给地方债做信用评级，防止过度负债等问题出现。

市场信号：“利好”经济提振信心

今年以来，尽管欧债危机让全球经济阴晴不定，但中国经济依然表现不俗，明显“跑赢”全球；但糟糕的中国股市却“跑输”全球资本市场，让不少投资者深感“看不懂”。

上海、深圳证券市场分析人士表示，地方政府自行发债“试水”，某种程度释放了一种积极的市场信号，是第三季度以来一系列宏观政策“微调”的重要步骤，它将在潜移默化中影响资本市场，起到提振市场信心的作用。

从上海自行发债试点的结果来看，对于债市、股市等资本市场，都是一个利好消息。上海一家国有银行债券交易员表示：“随着地方发债制度逐步完善，会增加市场的交易品种，也将给投资者增加更多选择空间。”

此次上海地方债的低利率发行，已经对“城投债”市场起到明显提振作用。以云南红河州开发投资公司发行的一支“城投债”为例，其交易价格已从９月底的７６元左右的低位攀升至９４元左右的水平。

事实上，此前国家对于小微企业“定向宽松”的信贷支持，也向市场释放了明确信号，其效果已从数据上得以体现：１０月份人民币贷款比９月份环比上升了２４．９％。目前一年期央票发行利率甚至低于一年期定期存款利率。

交通银行金融研究中心研究员鄂永健表示，“微调、预调”正在成为当前宏观调控的突出特点。

当然，地方政府自发债券是一把“双刃剑”，也有风险。１１月９日，美国亚杰斐逊县政府因为不当的再融资操作，以及在下水道管网方面的投资过度，导致募集的“市政债”随下水道“流走”，最终只能宣布破产。

贾康等专家指出，地方政府举债水平如果与经济发展、财政收入不相匹配，导致信用损失，将会造成巨大风险，欧债危机就是一个例证。从欧债危机的教训来看，政府信用对于市场信心至关重要。

复旦大学经济学院教授苟燕楠表示，上海等地率先试点地方自行发债具有象征意义，未来可以预见地方自行发债将“扩容”，但究竟效果有多大仍有待观察。

“新华视点”记者陆文军、沈而默、姚玉洁、周琳