徐珂：国外公共住房保障体系和制度建设

迄今为止，国外公共住房保障体系和制度建设经历了近100年的时间，积累了许多有益经验。纵观国外公共住房保障体系和制度，主要有以下几种做法和经验。

一是采取符合本国国情的资金信贷政策，为中低收入者提供足够的购房保障。由于世界绝大多数国家主要实行商品房制度，着力推行公共住房私有化，因此，政府采取了必要的金融信贷支持政策，为中低收入阶层提供足够的购房款。但是，由于各国国情不同，这些国家的政府公共住房金融信贷支持政策也存在很大差异。比如，美国秉承了自由市场经济的传统，以市场调节为主，以政府信贷支持为核心，政府财政补助为辅，中低收入阶层可以以住房等不动产作为偿还债务的担保而获得足够的购买住房贷款及抵押贷款保险，并且政府以提高住房抵押贷款的流动性和扩大住房借贷资金的来源为目的，大力推行住房抵押贷款证券化。英国、加拿大、法国、意大利、荷兰、澳大利亚、新西兰等国家在住房贷款的基础上，更多地利用政府各种财政补助手段，充分发挥政府调节干预市场的作用，把市场自由调节与政府干预有机结合起来。新加坡、日本、韩国等国家把政府住房信贷支持与各种财政补助等并举，更多地发挥政府的计划调节作用。德国则以住宅储蓄贷款为核心，即通过建立一种固定利率、低息互助的封闭运转的融资系统，先由储户根据自己住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按照合同约定存钱，当存满储贷金融的一定比例后，即可取得足够购买公共住房的贷款权，政府充分利用和发挥住宅市场的内在力量，把国家财政援助与私人房产经济活动融为一体，把“自由经营”和“国家干预”、个人的主动性和国家的计划结合起来，属于典型的保守合作主义福利制度。

二是推行积极灵活的公共住房金融财政资助政策，为中低收入购租房者提供稳定的资金支持。世界绝大多数国家为了减轻政府筹建公共住房的财政压力，调动私营经济建设公共住房的积极性，或者为了使国家公共住房信贷资金向中低收入者和需要特殊照顾的人群倾斜，或者为了满足城市流动人口或不愿购房者租房需求的需要等，对建设者实行贴息贷款、减免税费等财政补助，对中低收入者和需要特殊照顾人群提供贴息贷款，供应由政府补贴房租的廉租屋等财政补助。但需要注意的是：世界各国公共住房金融财政资助的比例不一样，都是根据自己的国情甚至是地方特点和住房社区的具体情况制定的，且从总体上看是信贷支持的有益补充。1919年第一个实行政府介入住房问题的英国，在没有先例可循的情况下，推行了政府建公房收取低租金的“大包大揽”办法，致使政府负担过重而无以为继。吸取其经验教训，美国、加拿大、法国、意大利、荷兰、澳大利亚、新西兰等国家在政府介入的基础上，逐步吸引民营等社会资本参与建房的同时，实行住房分类供应，提供足够的社会保障，对居民收入线进行划分：对高收入者供应商品房，并照章收税；对中等收入者供应含有一定社会保障的“社会住宅”；对低收入者供应由政府补贴房租的廉租屋。

三是加强对公共住房市场的完善和监管，为发挥市场在公共住房保障中的作用奠定基础。为了发挥市场对公共住房的调节作用，世界绝大部分国家逐步建立和完善符合自身国情的公共住房市场，并不同程度地加强了对住房市场的干预和调节。从价值实现方式看，主要有房屋租赁市场、房屋买卖市场两种形式。一般来说，公共住房自有率较低的国家，房屋租赁市场规模较大，而住房自有率较高的国家，房屋买卖市场规模较大。从建房方式来看，又主要分为私有房产主或建房商出售或出租房屋、政府出资建设或补贴建房商建房出售或出租给低收入者、各种形式的合作建房出售或出租给合作社社员或其他有关人员居住三种形式，其根本区别是价格水平不同：第一种市场类型的是自由市场价格，高度发达的市场经济国家多属这种类型；第二种市场类型的是政府补贴价格，一般都大大低于市场价格，具有社会福利性质，许多经济发展水平较高的发展中国家和一些西方国家多属此种类型；第三种市场类型是社内优惠价格，这种类型在世界上许多国家都存在。从建房时间看，逐步形成了公共住房一、二级联动市场，即一级新建住房市场和随着时间推移质量发生老化的二级公共住房市场。从性质上看，存在以住房抵押贷款为核心的多元模式、以储蓄资金贷款为来源的互助模式、以政府资金控制为目的的计划模式、以互助合作援助为主的公共住房保障模式、以多元有机混合为特征的转轨模式等不同的公共住房市场类型，直接影响着各个国家住房租售比例和所有制结构的市场变化，对于解决公共住房问题也会产生不同的干预和调节效果。

四是建立健全法律法规体系，为解决公共住房问题提供可靠的法律保障。世界发达国家都已制定颁布了公共住房的相关法律法规，形成了比较健全的符合本国国情的公共住房保障法律法规体系，为解决公共住房建设、分配、管理、交易等复杂问题提供了有力保障。美国自罗斯福新政到20世纪60年代，先后通过了立法多达百余件，极大地推进了公共住房建设。英国也制定了大量的法律法规，仅1979―1993年就颁布了《社会保险与住房福利法》等11部法律，为英国公共住房管理提供了良好的法律环境。日本政府先后制定实施了40多部法律。世界发展中国家和新兴市场国家也都认识到法律法规在解决公共住房问题的重要作用，纷纷开始建立并完善公共住房保障法律法规。韩国出台了以住房建设促进法为核心，包括建设法、城市规划法、大韩住宅公社法、公共住房法和大韩住房银行法等在内的一系列住房法规等，从法律上保证了公共住房保障制度的建立和实施。

五是建立健全公共住房管理机构，为解决公共住房问题构建完备的监管体系。稀缺的公共住房的配置、公共住房保障政策的制定实施，以及对公共住房的干预和调节，都必须仰仗相关政府部门机构进行。20世纪60年代，美国150个城市因住房问题发生居民骚乱，迫使美国政府专门成立联邦政府的房屋行政署，负责公共住房管理，其主要任务是对营造、购买住房给予长期贷款以及利用抵押、固定利率等方式使中低收入者获得住宅。现在美国的房屋管理机构分为两个系统：从联邦政府到地方政府的直属机构，即美国住房与城市发展部以及全国10个地区的办公室。每个办公室分管5个部，它们负责执行联邦政府的住房政策、计划，掌管、使用联邦政府用于住房方面的资金，特别是帮助中低收入家庭解决住房问题；地方政府房屋机构可以向联邦政府的住房与城市发展部申请资金，有进行地区规划、建筑水平与规格的决定权。日本的公营住房管理体系由三个层次构成：第一层是决策协调层，1949年成立的建设住宅局是日本住房建设的中央通管机构，负责对住房建设实行资金、计划、政策、法令、设计等一体化管理；第二层是实施和管理机构，1955年成立的住房公团负责具体实施公共住房建设计划；第三层是中介金融机构，其职能是为解决战后严重的住房困难而提供长期低利率贷款。韩国公共住房主要由三个层次的部门机构来完成，国家住房政策审议委员会制定、审批住房建设规划，建设部实施管理政策，韩国住宅公社和大韩土地开发公社等隶属政府的机构专门负责建设公共住房。

六是调动公共住房保障主体的积极性和创造性，为解决公共住房问题提供充足的人力组织资源。目前，世界各国绝大多数国家不再单纯依靠政府、社会、市场、购租者等单个主体的力量，而是充分发挥他们的合力，共同分担公共住房压力。英国、加拿大、法国、意大利、荷兰、澳大利亚、新西兰、德国、日本等发达国家比较成功的做法是，在政府干预和调节的基础上，建立健全公共住房市场，充分发挥市场在公共住房保障的作用。这代表了世界公共住房保障的一个发展方向，世界发展中国家和新兴市场国家也都在尝试探索这一模式。比如，新加坡政府组屋全部由政府出资建造，韩国的永久性公租房政府投资占房屋建筑成本的85%；可出售的公租房，由公营的韩国政府公社开发建设。马来西亚将廉价房和廉租房的建造成本纳入到政府年度财政预算中，“人民住房出售计划”作为政府投资项目全部土地成本及基础设施成本的50%由联邦政府补贴，州政府提供土地。泰国政府为建设“扶贫安居房”项目提供土地和必要资金补助等。尽量发挥社会、购租者等主体在公共住房保障中的作用也早已成为世界各国普遍的共识。比如，英国利用住房协会、建房社团等非营利组织等民间力量参与公共住房的开发、建设与管理，填补了政府与市场的空缺。美国政府通过联邦或地方政府筹款建筑公共住房，对低收入者进行租金补贴的方式，充分发动社区中的各类非营利组织和机构来共同承担公共住房问题。法国各地共有低租金住房联合会900多家，都是非营利组织，都是从国家获得政策性补贴和优惠贷款来承担公共住房的建设、出租和维修。

来源:《学习时报》