张智：美英两国住房保障制度、公共财政出资模式及对我国的启示

摘要:本文总结了美英两国现阶段最新的住房保障制度特征，梳理了两国住房保障的发展历程，特别是比较和研究了美英两国各级财政资金支出住房保障制度建设的特点，以此与我国现实情况相对比，归纳出完善我国住房保障制度、提高财政资金对住房保障支持力度的经验和启示。

关键词：美国;英国;住房保障;公共财政

一、两国住房保障制度主要特点

二战之后，为解决战争和移民所造成的住房短缺问题，美英两国都经历了大规模兴建公共住房的阶段。上世纪50～70年代，两国集中组织建造的公共住房套数分别达到了140和980万套。在最高峰时期，英国居住在公共住房中的家庭所占比重超过32%。当前，美英两国已经完成了大规模建造公共住房的历史阶段，而且公共住房的数量和比重迅速减少，住房保障的重点也从建房转移到了提高居住整体水平和鼓励购买住房产权方面。

(1)美国情况

①美国公共住房建设停滞且数量逐年减少

上世纪50～70年代，为解决战后移民大量涌入而产生的住房短缺问题，美国迎来了公共住房的建设高峰。然而，进入上世纪90年代后，公共住房建设几乎停滞，为减少公共住房的维护和运营开支，政府开始出售部分公共住房，到2009年，公共住房数量减少为120 万套。

②租金补贴规模逐步扩大

这里主要是指美国享受租房券支持的家庭数量在近几年有较大幅的增长。HUD 的相关统计数据显示，2009 年享受租房券支持的家庭从2003 年的180 万增加到200 万以上，而且预计2010 年该数量将上升至280 万左右。

③金融和税收方面的支持逐渐成为主流

美国联邦政府虽然为超过700万的低收入家庭提供了廉租住房、租房券和公共租赁住房等保障，然而，美国住房政策更多体现在为中低收入家庭购买住房提供金融和税收支持方面。以2003年为例，美国全国共有1.5亿购房者因为从联邦个人所得税中免除了抵押贷款利息而获益。再例如，仅2009年，联邦住房管理局(Federal Housing Administration)对超过80万的购房人提供了再融资救助，加上贴息和税收减免等政策，共有约380万人受到“家庭支付能力重塑项目”的支持，补贴资金达到了130 亿美元之多。

(2)英国情况

①公共住房仍然发挥重要作用

虽然公共住房被大量出售，但英国各级住房管理机构仍然掌握了360万套公共住房，而且中央和地方财政每年都为公共住房的维护和改造提供大规模的资金支持，而且能够根据实际情况灵活的采取收购或建设的方式来加大公共住房的供给。

②市场运作成为保障实现的重要手段

在英国，大多数住房保障都是由社会机构来具体操作的，例如一些类似“住房协会”的非营利机构，目前英国全国有超过110家类似的机构来具体实施共有产权住房政策。政府部门的职责主要体现在政策的制定和资金的资助方面。

③有针对性地项目成为落实保障职能的重要抓手目前，除仍然运行的18% 左右的公共住房外，英国的住房保障制度主要体现为对一些特定的住房困难群体的救助和救济，包括无家可归者、重要工作人员(Key Workers)、部分低收入家庭等，还包括对于住房翻新、流动居所(Park Home)等住房形式和行为进行管理和资助，政策的制定和中央财政资金的安排由副首相办公室(The Office of the Deputy PrimeMinister)负责。其中，较有代表性的项目包括低收入工作居民试点项目(Low Income Working ResidentsPilot Programme)、居民支持项目(Supporting People Programme)等。同时，副首相办公室针对大量公共住房年久失修的问题采取了“体面家庭和公共住房融资”(Decent Homes andCouncil Housing Finance)政策，为进一步提高住房自有率水平，针对部分特殊群体推出了“新居者有其屋计划”(New Homebuy Scheme)，通过共有产权住房的方式资助这些家庭购买住房。

二、美英两国财政资金用于住房保障支出的模式与现状

(1)美国情况

①美国财政资金用于住房保障支出的基本模式

在住房保障方面的财政支出方面，美国主要是由联邦财政出资，其支持方式主要包括四种类型：一是支持具体的住房工程建设; 二是提供租金补贴为低收入家庭获得私人市场的住房; 三是为州及地方政府提供资金，使其发展自己的项目;四是为家庭购买住房提供金融和税收支持，主要包括贴息贷款、担保和贷款利息在个人所得税税基中予以抵扣等。其中，第四种是美国联邦政府采取的最为普遍的支持模式，每年联邦财政用于此方面的资金要远远高于其他方面。

②美国联邦财政在住房保障方面的支出情况

2010财年，美国联邦财政中，纯粹住房保障方面预算支出(除去支持购房的金融和税收支持)达395.35亿美元，如果加上金融税收支持方面的支出，总共高达9363亿美元，占当年联邦财政预算支持3.6万亿的比重达到26%。

(2)英国情况

①英国财政资金用于住房保障支出的基本模式

与美国的情况不同，英国住房保障工作的具体安排都是由地方政府来完成的，因此，在财政资金支持方面，中央和地方政府也有明确的分工。中央财政主要采取发放补贴的方式，补贴的对象包括地方政府和其他相关的社会机构(主要是非营利机构)。地方政府在住房保障方面的投资主要是包括固定资产投资和金融支持。其中，固定资产投资包括土地和房屋的收购、住宅的新建和翻新、住宅周边公用设施的修建和其他项目。金融支持主要包括补贴的发放、贷款和其他金融资助等。

②英国财政资金在住房保障方面的支出情况

第1，中央财政

2005财年，两项补贴世纪发生数额为27亿英镑，2010财年补贴额度提高到90亿英镑，而2011财年该数额有可能突破95 亿英镑，占当年预算支出6970亿英镑的比重约为1.4%。

第2，地方财政

2010财年，地方政府住房保障预算各类分项支出公共住房的新建、翻建和维护支出仍是地方住房保障支出的主要部分，其占比达四分之三强。

2010 财年，英国地方政府住房保障支出总额达45.16亿英镑，占当年地方预算支出的比重约为17.33%。总体上，地方政府住房保障支出的绝对数额在近十年来呈现出逐年递增的趋势，其中，2007 年最高，达到50.08亿英镑;由于近十年来英国地方财政总支出的年增长率高达10.75%，住房保障支出在全部财政支出中所占比重呈现出逐年下降的趋势，由2002年最高的33.26% 下降到2010 年的17.33%。

(3)美英两国财政资金支持住房保障的特点总结

虽然在财政资金支持住房保障方面，两国存在一定的差异，然而，作为两个具有成熟房地产市场和悠久历史的住房保障制度的发达国家，其财政资金的出资模式依然体现出住房保障制度的部分发展趋向，具体可以包括以下两点：

第一，中央财政作用愈发显著。在美国，联邦政府在住房保障中一直扮演着主要角色，用于保障的财政资金也大多是来自联邦财政。而英国虽然地方财政资金的比重要明显高于美国，但近年来，英国地方财政用于住房保障的资金不论从绝对数还是从占地方财政支出的比重方面都在逐年递减，例如，2005年，英国住房保障财政支出中中央财政和地方财政的比例约为3∶5，而到2010 年，该比例变为2∶1。中央财政出资主要是用于补贴住户和相关机构(例如非盈利机构和住房信贷机构等)，而目前英美两国的住房保障制度更多是倾向于通过提高住房自有率水平等方面来改善居住条件，因此，中央财政的出资模式非常符合其保障制度的发展趋势。

第二，金融与税收支持逐渐占据主导。现阶段，美英两国政府很少甚至几乎不直接进行公共住房建设，公共财政对于住房保障的支持，更多的转向金融和税收支持以进一步提高住房自有率水平。例如，美国联邦政府为广大申请住房次级债贷款的家庭提供担保，为部分低收入家庭的贷款进行贴息，美国联邦财政每年用于这方面的资金比用于传统住房保障方面的资金高出数十倍，英国政府为参加“共有产权”住房项目的家庭进行一定程度的补贴。

三、对我国的启示

作为发达市场经济国家，美英两国多年以来根据经济发展和住房状况的需要，采取各种灵活的住房保障政策，居民的住房状况得到了较大的改善。在住房保障制度建设和财政资金支持方面，积累许多值得我国借鉴的经验，具体包括：

第一，政府在保障性住房建设中具有不可推卸的责任。

政府在保障性住房建设中的职责一方面表现为制定相应的政策和规划，另一方面更重要的就是利用公共财政给予住房建设资金方面的支持。近年来，美国联邦财政用于住房保障相关类的支出占全部预算支出的比重超过了20%，英国中央和地方财政支出中住房保障类支出所占的比重也有1.4% 和17.33%。我国近几年公共财政支出中，住房保障方面支出所占比重逐渐增大，但同发达国家之间的差距还是显著，例如，2007年用于住房保障的财政资金占财政支出总额的比重仅为0.2%，而到2009 年，该比重已经达2% 左右，但仍大大低于发达国家水平。

第二，应当积极的大规模引入社会资金。

住房保障虽然是政府应尽的职责，但社会力量仍然可以实现替政府实现保障职能，而且只要政府的相关优惠政策和补贴资金落实到位，社会资金在住房保障中同样可以获得稳定可观的利润，而社会力量的参与同时可以提高住房保障的效率。例如，英国大量的住房保障工作都是由“住房协会”等非盈利机构来具体落实，美国的商业银行和专业贷款机构在政府的担保下同样为低收入家庭提供住房贷款等。

第三，适当的设置计划对保障性住房建设将起到积极作用。

这里的计划一方面包括长期的住房建设规划，例如日本和新加坡等国家和地区实行的住房建设“五年计划”等，另一方面主要是指英国和美国等为在某一特定时期解决特殊需求群体的住房困难问题而专门设立的“项目”(Programme)或“计划”(Scheme)等。例如，日本通过八个“五年计划”利用各种方式解决了本国约一半家庭的住房问题，而英国的多项“共有产权住房”项目也大大提高了住房自有率水平。

第四，增强中央财政资金在金融和税收方面的支持力度。

虽然我国目前仍处于大规模建造公共住房的阶段(截至2012年底，我国将解决约1540户城镇低收入家庭的住房困难问题，其中绝大部分是要靠建设廉租住房、经济适用住房等方式来解决)，然而，根据相关规划的目标，“十二五”中期我国将基本解决具有城镇本地户籍低收入家庭的住房困难问题，在此之后，我国住房保障的重点必然要转向流动人口(主要是农民工)和城镇中等偏下收入家庭，如果对这部分群体的保障仍然以建实物住房为主，这无疑将大大增加公共财政的负担，因此，为解决这些问题，政府的出资方向应更多倾向于在金融和税收方面的支持，根据国际经验，中央财政应当承担起这方面责任。

来源:《中国房地产金融》2010年12期