熊跃根：中国福利体制建构与发展的社会基础：一种比较的观点

摘要：在全球化与后工业经济时代里，诸多国家出于应对经济发展与社会变迁的考虑，都在不同程度地对本国的福利体制进行变革或再造。在分析了全球化与后工业经济时代新社会风险对建构适度普惠型社会福利体制的影响的基础上，文章提出，转型时期的中国应从如下三个方面来重塑福利体制建构与发展的社会基础：第一，建立和发展新型福利体制的责任共担的模式；第二，通过风险管理确立国家、非营利部门与家庭的福利三角关系；第三，建立和发展新型社会契约下的公民权利保障机制。

关键词：中国福利体制；社会基础；适度普惠型社会福利

一、引言

社会福利的出现一直被视作经济发展与社会变迁的结果，同时也是国家干预的后果，福利国家的出现与社会主义福利制度的形成都是如此。早期福利国家设立的“从摇篮到坟墓”的福利国家制度，体现的是国家对公民的责任，它确保为所有公民提供最低限度的社会保护，通过政治和经济上的制度安排来保障民主运作的社会基础。因此，在T.H.马歇尔（Marshall，1964）看来，福利国家是一种由民主、福利与资本主义构成的混合物。而熊彼特（1999：437）则认为，在成熟的社会主义条件下，民主可以在有效的官僚制度中得以运行。

在社会主义国家的制度遗产里，以权力的自我合法性与父爱主义为基础的就业制度及其集体福利，形成了一种独特的体制内分配的福利制度。然而，长期以来旧体制在忽视效率和对财政预算失去主导控制的前提下，并未从制度上准备好对未来的制度变迁导致的失业、贫困等问题进行干预，这使得制度遗产的合法性基础在一定程度上被动摇（科尔奈，2007：525~526）。实际上，无论是资本主义还是社会主义，要想获得成功，都必须对自由的市场经济制度进行某种限制与变革。同时，政府还必须通过对社会政策的制度安排来实现政治、经济与社会的有效整合。而福利体制的建构，无疑是社会制度当中最为重要的一环。

在当今全球化与后工业经济时代里，无论是福利国家还是转型经济国家（如中国），国家出于应对经济发展与社会变迁的考虑，都在不同程度地对本国的福利体制进行变革或再造。在这里，笔者将不准备讨论福利国家的制度变革问题，而是重点讨论如下命题：在转型时期，中国在建构和发展与新的社会结构与经济发展模式相匹配的福利体制（学术界称之为适度普惠型社会福利）的过程中，尤其是在经济发展模式转变与就业者流动性加剧的情形下，适度普惠型社会福利体制建构与发展所依赖的社会基础何在？换句话说，这一福利体制形成与发展有哪些客观条件与制度基础？

1999年，G.艾斯平―安德森在其著作《后工业经济体的社会基础》（SocialFoundations of Postindustrial Economies ）中讨论了福利资本主义的多样性与变化性，指出在后工业经济时代里，劳动力市场与家庭的失调是资本主义福利体制变革的重要原因。前者的问题在于就业的充分性与平等性难以保证，后者则是因为家庭形式与功能的不稳定性，而这一切都与时间要素紧密关联。同样也是在1999年，德国社会学家乌尔里希。贝克出版了《世界风险社会》（World RiskSociety ）一书，他指出，当今我们生活在一个世界风险社会中。在贝克看来，风险社会的最显著特征是工业现代性的老化（贝克，2004：72）。从这个意义上说，艾斯平―安德森阐述的后工业经济时代的风险问题与贝克所指的风险社会特征有着密切联系。

对于一个决策者来说，仅仅了解自身所处的风险处境是不够的，他必须认识和分析这些风险与现代化过程之间的关联，用贝克的话说就是人们必须“自我正视”（self-confrontation）。中国正处在一个社会变迁加剧，区域及全球风险日益增加的时期，如何认识新社会风险对福利体制建构与发展的影响至关重要。这些对福利体制可能产生重要影响的新社会风险包括：第一，市场经济的不确定性和劳动力市场的去规则化，就业者的工资与社会保障水平的偏低对刺激有效需求作用有限；第二，地方经济实体的脆弱性与债务显性化并存，社会保障体系的可持续性受到影响；第三，被压抑的社会群体导致的群体性事件增多；第四，公民流动性与家庭不稳定性的增强，使得快速城市化过程中日益增加的新生代农民工和就业不稳定的城市青年群体，在就业、住房和社会保障等诸多方面正面临着诸多困难。

在当前中国社会转型的背景下，上述新社会风险对福利体制的建构与发展将产生如下影响：第一，最低生活保障与最低工资之间的机制性关联将更加复杂；第二，地方政府的非均衡财政实力，一方面将导致区域间福利扩张的恶性竞争，另一方面也会出现区域间社会福利发展水平上的新差距；第三，私营企业职工内部通过抗争性的社会运动获取劳工权的行为与地方政府实施社会政策之间可能产生的矛盾；第四，加速的公民流动性与中心城市的集中化将可能对大城市的福利体制产生持续的经济、政治和社会压力；第五，家庭面临的诸多压力与多重照顾功能的要求，在家庭政策缺失与家庭社会服务发展不足的情形下，不仅进一步弱化了家庭的照顾责任，还可能使公民的社会参与及市民社会组织的发展面临“人气不足”的困境。因此，为了建构与发展适度普惠型社会福利体制，作为起主导作用的政府，以及发挥辅助作用的非营利部门，都应认识到上述新社会风险的存在与可能产生的影响及后果。

二、全球化时代中国社会出现的新社会风险对建构适度普惠型社会福利体制的影响

在现代社会里，社会制度的成功运行离不开稳定与有效的政治经济体制，福利体制的建构与发展也是如此。在未来十年里，中国全面建设小康社会的发展目标涉及到收入分配、社会保险、教育、医疗、文化、犯罪预防等与社会福利高度相关的领域。因此，要实现上述目标和落实相应的政策，政府的治理机制和公共政策能力面临着重大的挑战。

（一）政治基础

20世纪70年代以来，西方福利国家以及日韩等后来居上的东亚福利国家，都先后遭遇了政党政治变革与选民动向变化的影响，福利改革在不同时期成为政党与选民纠结的论题。最近二十年来，欧美福利国家都通过重塑工作与福利的关系，试图以新的社会政策措施，来变革福利政策导致的负面影响，同时强化福利接受者的自我依赖意识与工作动机。然而，福利国家在经济增长放缓和就业形势低迷的背景下，很难通过有效的社会政策改革在短期内改变被动的社会处境，并影响选民的政治意向。在传统的福利国家体制里，这种通过全方位的社会保护与充分就业等措施，来实现减少社会不平等的目标，被称为资本主义社会里“民主的阶级斗争”的一个基础（Esping-Andersen ，1999：15~18）。

然而，同西方发达国家和其他发展中国家不同的是，中国在政党制度及其安排上有自身的特点并保持着某种优势，即执政党的连贯性和稳定性确保了制度与政策实施的一致性。有人将此归结为威权主义政治的优势，认为是集中化体制所带来的后果。尽管中国的政党政治制度具有高度的稳定性，但这并不排除其中存在的问题与不足。比如，决策中的民主集中制和自上而下的人事任命制度如何确保效率和公正？当前执政党面临的诸多问题和挑战都在促使其进行进一步的自我改革与完善，包括党内监督、人事制度、决策方式与程序等，都在发生积极的变化。近年来，为加强政府决策的效率与社会参与，各级政府不断强化了民主党派在政府政策制定过程中的角色与功能提升。同时，为促进政府决策与议事的公正与公开性，政府还通过网络等信息平台加强了公民监督与社会参与，拉近了政府决策者与普通公民之间的心理距离，也在某种程度上提升了政府部门在公众中的信任度，而这在公共与社会政策领域是极为重要的。政策运行的方式、效率与结果在很大程度上影响着公民对政府的信任，它反过来又影响到政府的决策行为。在中国，自上而下的集中化行政体制和高效率的动员机制，在很大程度上能保证社会政策的实施与新型福利体制的建立，这是中国在政治制度上的优势。然而，作为决策者仍然不能忽视民众和社会舆论的普遍反映及其共识，政策决策与政治运行的逻辑应与公民社会的良性发展紧密结合在一起，经济制度的绩效才能得到保障，社会秩序才有可能按照道德逻辑运行，并在法律制度之下得以建立。中国要建立和实施普惠型的社会福利体制，在政治上不仅要保持稳定性和一致性，还必须在制度安排上保证治理的理性逻辑。

（二）经济基础

自改革开放以来，随着国家经济实力的不断增强，中国各级政府的财政能力也在不断提升，政府财政支出规模在显著地扩大。从财政统计的相关数据中可以看出，从1990年到最近几年，中国的财政收支的规模和增长速度都有显著的变化。1990年全国财政收入为2937.10亿元，2008年则上升到61330.35亿元，增长了20倍。同样，国家的财政支出规模及其增长的变化也十分明显。1990年全国财政支出为3083.59亿元，到2008年这一数字上升到62592.66亿元，增长也是20倍。而从中央与地方财政支出比例来看，从1990年到最近几年，我国财政支出中地方财政支出比例几乎一直高于2/3，这与过去二十年来市场经济的发展与税制改革有密切的关联。

近年来，中国政府加大了对社会保障和其他公共事业的投入力度，重视民生建设的政策导向又促使各级政府在社会福利与社会服务领域扩大了支出规模。就社会救助体系而言，城市目前已经普遍建立了基本的社会安全网，做到了应保尽保，广大的农村地区也正在进入全覆盖的进程中。正在重点推进的“新农合”和“新农保”将确保农村居民基本的生活无后顾之忧，这是非常关键的政策举措。然而，在推进普惠型社会福利体制建构的进程中，政府公共财政的增长基础、持续性、效率与制度结构等一系列问题相应而生。从近几年地方政府财政收入增长的势头和结构上看，大兴土木导致地方“土地财政”快速增长，经济发展中隐忧间或其中（周飞舟，2010）。最近几年，随着和谐社会建设和民生工程进程的加快，政府在社会保障支出的比例也不断增加。从统计数据上看，2008年我国社会保障和就业支出规模为6804.29亿元，占财政支出的比例为10.87%.

从长远来看，我们需要思考的是中央与地方政府在社会保障领域的公共财政投入比例的稳定性，同时也需要密切关注地方公共财政的来源与经济实质性发展的联系是否存在一种实效关联，考虑到地方政府追求短期利益和盲目追求增长规模与速度，在城市建设中过于追求开发而忽视维护，这些在干部任命制度还没有彻底改革和官员任期内盲目追求数字政绩的前提下，都会给未来几年内地方政府实施社会保障体制改革形成一定的压力。此外，在政府大力推进社会保障体制建设的过程中，一些政府决策者和官员热衷于宣讲民生政绩和社会保障数据，而实际上如果我们认真审视社会保险缴费的结构与工资、就业的情况，也许就可以看出社会保障缴费未必一定与民生改善与社会政策实际进展有直接联系。随着中国人口老龄化进程的加快，尤其是大中城市老年人比例不断提高，养老保障的压力逐渐加大，现存的社会保障基金的供给压力会进一步加大，而届时对中央和地方政府的财政能力的考验也会增大。

（三）政治经济的制度整合――迈向发展型社会福利或社会投资的国家？

在很长一段时期内，社会福利的经济意义与功能被自由主义经济学说所忽视。值得注意的是，即使以保守主义和市场经济理性著称的芝加哥大学的经济学家中也有人倡导社会福利和社会投资在经济发展中的意义，比如加里。贝克尔和詹姆斯。赫克曼强调了人力资本投资和教育在经济与社会发展中的作用，其中后者尤其重视了早期教育的投入与社会项目的作用。而在社会政策领域，诸多学者倡导并从政策上建议将发展型社会福利、发展型的社会政策和社会投资作为后福利国家时期的改革策略（Hall and Midgley，2004）。保守主义者坚持认为，社会福利是一种消费，政府应在其职能范围内对其范畴和提供方式进行严格的限制，除了提供有限的公共福利外，政府应充分调动市场和就业者个人的工作积极性，通过社会保险等手段来实现生活水平的改善。因此，在国力一向强盛的美国社会，一方面人均国民收入水平很高，另一方面贫富分化现象严重，儿童、妇女和有色人种的贫困率居高不下。正是这种背景使得学者对推行广泛的社会福利服务和提升社会保护水平，从而实现社会公正的社会政策倡议变得尤为具有挑战性。在美国，福利改革一度成为两党纷争的话题，