陈云良：中国人民银行入宪路径分析

【摘要】中央银行通过不断地演变，已经成为制约政府货币扩张的有效力量，世界晚近宪法中纷纷对中央银行的独立性予以规定，使其市场调控力获得合法性。中国人民银行 1983 年成为真正的中央银行，1995 年获得法律上的独立性。但这样一个重要的国家机关却在宪法中找不到根据，其地位经由法律确定之后却被修宪者遗忘，不能不说这是一个重大的宪法缺陷。中国人民银行入宪有两种路径选择，一种是简单地加入到宪法第 18 条; 另一种则是在宪法中明确将其定性为独立机构。

【关键词】中央银行; 宪法; 国家调节权

经济学家保罗・萨缪尔逊在《经济学》一书中， 曾援引维尔・罗杰斯的一句诗:“自从开天辟地以来，曾经有三件伟大的发明: 火、轮子和中央银行。” 市场起决定作用的国家都有一个强大的中央银行，能够独立地履行货币政策。1920 年布鲁塞尔国际金融会议明确要求: “凡未设立中央银行的国家应尽快建立中央银行，中央银行应摆脱各国政府政治上的控制，实行稳定的金融政策”。美国经济 1933 年以来之所以一直能够保持稳定持续增长，没有出现大的动荡，中央银行功不可没。格林斯潘担任美联储主席期间，其对美国乃至世界经济的影响甚至要超过美国改革开放后，中国人民银行逐步取得了一定的独立性，可以相对独立地运用货币政策工具，为中国经济保持持续高速增长的同时避免陷于通货膨胀的困境立下了汗马功劳。但其在宪法中意外地缺位，这与其现有法律地位是不相称的。最近有报道称新一轮金融体制改革有可能建立构建“超级央行”， 进一步提高其法律地位。[1]如此， 解决人民银行的宪法地位就更为迫切。本文试图通过考察中央银行功能流变，比较各国中央银行的宪法地位，寻找中国人民银行的入宪路径。

一、中央银行的功能流变与权力特性

(一) 中央银行的功能流变

历史上，中央银行一开始大都以私有银行和股份银行的形式出现，其最初设立功能是为战争进行融资，扮演着类似政府银行的角色，但是同时，它们也承担着商业银行部分职能。之后，这些私有银行和股份银行演变成了公共机构，当然，也有部分中央银行自始以公共机构的形式出现。[2]但严格来讲，现代中央银行的出现是根源于早期商业银行自主发行货币、独立开展贷款和结算等业务与日益复杂的经济形势之间的内在矛盾。早期商业银行各自都有独立的货币发行权，因而市场上流通着各式各样的货币，随着市场的日渐成熟，市场交易逐渐丰富起来，不同样式的货币构成了商品或服务从“地区性贸易”走向“远途贸易” [3]的巨大障碍。并且，随着银行的不断增加，市场上的货币也随之膨胀，导致货币严重过剩。亚当・斯密对此解释道: “如果所有银行都理解而且注意本身的利益，流通界就不至于纸币过剩。不幸的是，所有银行未必都理解本身的利益。流通界纸币过剩的现象就常常发生了。” {1}(P. 277) 另外，由于各商业银行都是独立发放贷款，当接收的存款被大量用于放贷，尤其是用于长期贷款时就会产生很大的金融风险，由于银行是负债经营，银行的倒闭往往会造成巨大的社会混乱。由此，成立一个统一的中央银行，由其统一发放货币，行使货币发行权，承担商业银行最后贷款人角色，帮助和拯救中小银行，成为社会经济发展的第一需求。中央银行成为“信用制度的枢纽” {2}(P. 648) ，中央银行最初的功能主要是维护银行信用，维持金融秩序，主要表现为集中统一行使货币发行权，实际上充当着行业公会的作用。

市场经济的进一步发展，其自身蕴含的内在缺陷逐渐暴露出来，国家对经济的调节也从理论走向了实践。中央银行成为国家调节经济的重要机构，并主要承担金融调控职能和金融监管职能。中央银行从行业公会职能承担者上升到国家宏观调控职能承担者，地位发生了根本转变。一方面，中央银行要通过制定和实施货币政策，运用存款准备金制度、再贴现制度、 公开市场业务制度等货币政策工具，对整个市场进行有目的的调节和控制，其主要调控对象是货币供应量和市场利率水平。另一方面，中央银行要实行金融监管，维护国家金融体系的稳定。到现代，不少国家把金融监管职能从央行分离出来，成立专门的金融监管机构。但 2008 年的金融危机似乎又扭转了这一趋势。2010 年 6 月，英国宣布 1998 年设立的独立于央行的金融服务局，将监管职能收归英格兰银行; 2012 年 6 月，欧盟首次赋予了欧洲央行监管权力{3} 。当然，中央银行作为金融体系的重要组成部分，也承担着一定的金融服务职能。例如，代理国库、 代理发行政府债券、 搜集整理国民经济信息数据等。总而言之， 现代中央银行的主要功能在于调控、 监管、 服务，可以说中央银行制度就是政府调控市场的结果。

如果说“一部中央银行史，首先是一部货币发行权逐渐走向集中、垄断和独占的历史”[4]，那么其次则是一部金融调控权逐渐生成并走向成熟的历史。

(二) 中央银行及其权力的独立性与非行政性

在自由市场的发展历程中，周期性通货膨胀反复出现，银行倒闭事件也经常发生，深刻影响着金融体系乃至整个经济体系的稳定，为保障货币稳定，中央银行对“独立性”的要求逐渐强烈。尤其是一战后，许多国家出现了恶性通货膨胀，1920 年布鲁塞尔国际金融会议专门作出决议，指出中央银行， 尤其是发钞银行，必须不受政治压力，应仅依据审慎的金融路线而行动。此后至大萧条的发生，中央银行一直以追求独立性为特征。[5] 以独立性为建构方向的中央银行在实践中也的确受到了良好的成效。“实证研究表明，不论在发达国家、发展中国家还是转型经济国家，中央银行独立性指数与通货膨胀率之间普遍存在负相关关系”。 [6] 从发达国家的经验来看，“在德国、美国、 瑞士等国，货币政策的大部分职能交给独立于政府的中央银行来履行，而具有独立性的中央银行往往被看做是‘非政治的’和技术性的机构” {4} ，有学者在研究德国中央银行时对其独立性带来的效应就给予了正面评价，指出“德意志联邦银行是欧洲最具独立性的中央银行，它的有效运作是德国取得长期繁荣稳定的保障” [7]。

如前所述，中央银行最初的角色仅仅相当于行业公会: 维护银行业内正常的竞争秩序，保护、拯救弱小银行使其免于倒闭，并不是国家机关，也不承担调控整个市场的大任。随着制度的不断演变，中央银行为挽救危机银行而设立的法定存款准备金制度、再贴现制度等机制被发现对市场冷热有明显的刺激作用，遂逐步上升为国家调控市场货币供应量的手段，中央银行也从一个从事货币发行、保护弱小银行的最后贷款人演变为调控整个市场的宏观调控者，其权力远远超越于行业公会，超越于普通行政机构，并独立于政府。由此可见，中央银行自始就不是一个行政机构，至今也没有完整地纳入到政府体系之中。

如果中央银行不属于传统的行政机关，那么它又该归入何处? 经典意义上的权力分类都采纳孟德斯鸠的三权分立学说，即立法权、行政权、 司法权相互独立，相互制衡。这种权力分类理论的依据是把一项公共事务分为决策、执行到裁决三个运行阶段，应当说非常周延，基本上将所有权力都涵盖其中。因而孟德斯鸠的理论不仅为长期研究政治哲学、法哲学的人所津津乐道，也为初涉权力理论的人不假思索地欣然接受。然而，理论的周延却最终被实践的创新所打破。1887 年，在人民党主义的推动下，美国国会颁布《州际商业法》，设立了州际商业委员会，赋予其对铁路运输价格进行管制的权力，限制铁路所有者对农产品运输的价格歧视行为。这个机构独立于总统，具有制定运输政策和决定运输价格的权力，具有执行该政策的行政权，还具有裁决由此而引起的争端的司法权{5} 。州际商业委员会的出现一定程度上动摇了孟德斯鸠权力分类理论的合理性，也打破了政府不干预私人事务的自由市场逻辑。1913 年《美联储法案》通过，美联储随之成立。美联储是美国的中央银行，采用的也是三权一体化模式。对此，运用孟德斯鸠的三权分立理论难以解释，有学者试图通过“将重心由静态的‘权力’转移到动态的政治行动”来对三权分立理论予以改造，认为这样“中央银行等不能被纳入三权分立理论的相当独立的机构也可以被纳入新的理论中了” {6} 。这种学术努力虽然具有一定创新意义，但却没有在规范层面真正解决中央银行权力属性问题。弗里德曼曾把中央银行的权力看作立法、行政、 司法之外的第四种权力。[8]笔者也曾专门撰文对这种新的权力现象进行了总结， 并从经济法的研究进路将其概况为“国家调节权” {7} 。经由历史溯源可以发现，自由经济体制下的行政管理是较少干预私人事务的，政府被认为是“守夜人”。当市场经济从自由阶段发展到社会阶段后，出现了市场无法解决的缺陷，需要国家来干预、调控，这种国家调节经济的权力无法归入到传统的行政权当中，属于第四种权力。其中最为典型、最有代表性的现象就是独立的中央银行的出现。

1990 年，美国哈佛大学的学者利用实证方法， 对中央银行独立性程度与经济发展的关系进行了研究，提出了哈佛报告。报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持中央银行高度的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率{8} 。总之，保持中央银行独立的法律地位，是市场经济经过不断进化而产生的一项制度文明。把中央银行置于现有的权力架构体系之外，是保障其独立性的重要创新，使其得以摆脱纷繁复杂的权力干预，超然地履行货币政策，保障金融市场的稳定运行。

独立于行政之外的中央银行可以有效抑制执政者为追求任期内政绩而滥发货币的冲动。早在 19世纪，英国古典经济学家大卫・李嘉图指出: “如果政府想要钱，就有义务通过合法方式获得，如通过征税、 发行及出售国库券、 投资贷款或从国内众多银行中的任一家借款; 但在任何情况下都不应允许其从拥有创造货币权力的机构中筹得。” [9]然而，通常情况下， 政府及政府首脑为了赢得更多的选票， 追求高就业率及高增长率，向市场投放大量货币成为一种天然冲动。然而，稍有经济学常识的人都会明白，货币大量投放市场将会导致严重的通货膨胀，长远来看，人均实际购买力将会不断下降，最终导致严重的经济危机。如果中央银行像其他政府部门一样，完全受命于政府，执政者基于政绩驱动必然会想尽一切办法逼迫央行尽量多地投放货币。至于是否会出现经济危机，政府首脑一般不太关心: 一是因为其自信会有解决办法; 二是因为是否真的出现并不确定; 三是因为市场有滞后性，他相信不会在其任期内出现经济危机，至于其任期后是否“洪水滔天”他概不关心。尤其是现代政府普遍实行任期制，加剧了政府首脑的短期货币冲动。我国人民银行分支行归地方政府管辖时期，就普遍存在受地方政府压力而多发货币的现象。所以，经济增长与货币稳定(物价稳定) 之间经常存在激烈冲突。要想保持货币稳定，使中央银行能够有节制地发行货币，就必须使其摆脱政府的控制，保持独立性，不受经济增长目标的左右。弗里德曼亦主张通过制定一部具有“刚性”约束力的“货币宪法”来规范约束具有通胀嗜好的货币当局。[10]所以，独立的中央银行有着重要的控权功能，它有效控制了政府的经济权力，控制执政者为追求个人政绩滥发货币的冲动。谈到控权，学界只知孟德斯鸠的三权分立，却不知中央银行货币发行权对政府经济发展权的控制。自从美联储产生以后，美国就经常出现联邦储备委员会主席和总统“唱对台戏”的情形。1987 年里根总统提名格林斯潘担任美联储主席，但格林斯潘上任后却并没有投桃报李，反而反里根的经济刺激政策而行之，将联邦利率提高了 0． 5 个百分点。类似的故事在老布什、克林顿、 小布什时期均发生过。