杜恂诚：近代中外金融制度变迁比较

【内容提要】本文通过对近代中外金融制度变迁规律的比较，从中总结出两者的不同。作者运用新制度经济学的制度变迁理论，并加以引申和发展。文章认为，诱致性变迁和强制性变迁是可能在一个国家的金融制度变迁过程中交替发生的，而对交替规律的研究具有重要的理论意义和现实借鉴价值。在近代中国和西方国家，对交替规律起关键影响作用的要素（诸如宪法秩序、产权制度、意识形态等）不同，这决定了强制性变迁是否以诱致性变迁的成果为基础，即正向交替，还是逆向交替，以及强制性变迁完成以后，是否能够再次引发诱致性变迁（第二次交替）。本文是以经济学理论运用于经济史研究的一次尝试。

一、范式与定义

时代和经济学的飞速发展都提出了经济史研究的变革问题。过去我国经济史与理论经济学基本分家的状况已经显得很不合时宜了。理论经济学和经济史学的发展都内在地提出了相互融合和相互渗透的需要。诺思因成功地将产权理论运用于经济史的研究，而成为西方产权学派的代表人物之一。弗里德曼和舒尔茨的《美国货币史》则是一部通过对美国货币史的叙述和分析来阐述货币主义思想的经典（注：Milton Friedmanand Anna J. Schwartz, A Monetary History of the United States,1867-1960, 1963.）。诺思和托马斯的《西方世界的兴起》与《美国货币史》相比，两者虽然都是以史实来验证一种经济学理念，但具体的方法则有很大不同：前者从产权分析的范式入手，对史实进行高度抽象和扬弃，通过对欧洲人口增长、劳动力和土地相对价格变化的分析，论证了从对人的产权到对土地的产权的制度转变，从而造成了有效率的经济组织在西方的兴起（注：道格拉斯・诺思、罗伯特・托马斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社1999年版。）；而后者则是非常具体地分析历史过程，“用历史的、实证的资料来检验理论的重要性”（注：布赖恩・斯诺登、霍华德・文：《与经济学大师对话》，北京大学出版社2000年版，第16、153页。）。也许中国的经济史学者比较熟悉，也比较容易接受《美国货币史》的研究方法（不说理论创新的困难），这当然无可非议。但笔者以为，将范式研究引入经济史同样重要，值得我们在求新求变之中加以尝试。本文试图创造性地运用制度变迁理论来进行近代中外金融制度变迁史的比较，并从中获取若干理论启示。

新制度经济学的一些学者将制度变迁区分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在这方面，林毅夫的文章《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁和强制性变迁》作了比较深入的分析（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载科斯、阿尔钦、诺思等：《财产权利与制度变迁》，三联书店上海分店、上海人民出版社1996年版。）。根据他的观点，诱致性变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；而强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。虽然自发性制度变迁通常也需要政府行动来加以促进，但为了便于分析起见，作者将这两个变迁类型作了区分。

两种制度变迁模型在不同历史时期的适用性是不同的。在凯恩斯主义兴起之前，诱致性变迁占主导地位，而在凯恩斯主义兴起之后，强制性变迁方式的重要性大大上升。但即便如此，这两种制度变迁模型在同一个国家的不同时期仍然可能是交叉的，要研究制度变迁的成败得失，不能不研究这两种制度变迁模式在交替过程中的相互关系。这种交替关系的核心由两个问题所构成：第一个问题：强制性变迁是在诱致性变迁的基础上进行，还是另起炉灶，完全另搞一套？第二个问题：强制性变迁是促进诱致性变迁，还是对后者进行压抑，以牺牲后者为代价？这两个问题将成为本文分析的重点。

西方一些学者在分析制度变迁时，将其分为两级，即：第一级：某项制度安排发生变迁；第二级：整个制度结构发生变迁。关于产权制度的分析就是这样。由于两级的跨度过大，因而很难作细致的分析，容易使分析流于粗疏。才华横溢的新经济史学家在开拓性地阐述他们的闪烁着思想火花的理论时，采用随机举例子式的举证方法，可以说是一种学术发展的必然。但随着这门学科发展的深入，随机举例子就显得系统性不强了。实际上，制度变迁可以分为四级，即：第一级：某项制度安排发生变迁；第二级：某类制度结构发生变迁；第三级：相关制度结构发生变迁；第四级：整个制度结构发生变迁。第一级变迁发生以后，只有经过第二级和第三级变迁的过渡，第四级变迁才可能成为现实。因此，对第二级和第三级变迁的研究就成为深化制度变迁理论研究的关键。本文选择金融制度变迁作为研究对象，正是基于这样的考虑。

二、几个具有特殊影响力的变量因素

要设计出一套十分完整的制度变迁分析框架是困难的，因为制度分析是“因时因地而异的”，对于内生变量和外生变量的理解也可能存在分歧，另外，适于分析制度安排变化的框架又可能不适于分析制度环境的变化（注：奥斯特罗姆、菲尼、皮希特编：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1996年版，第156―158页。）。本文不打算对这类框架展开全面分析，只准备讨论几个具有特殊影响力的变量因素，探讨它们对近代中国金融制度变迁之所以不同于西方的特殊的定型作用。

（一）产权制度

产权制度是金融制度变迁的内生变量。在西方，金融制度是伴随着排它性私有产权的建立和完善而发展起来的。鸦片战争以后，西方企业进入中国，西方的产权制度也被引进了中国，但这种产权制度并没有宪法层面的保障，也并没有成为神圣不可侵犯的信条。中国传统社会的那种不完全私有产权，在政治强权的形态下有可能重新萌发出来。这正如王家范教授所说，“国家主权是最高产权”，呈现为中国所特有的一种历史特征。（注：王家范：《中国传统社会农业产权辨析》，《史林》1999年第4期。）

产权是一组权利，包括对资产的使用权、收益权、改变资产形态和实质的处分权、以双方一致同意的价格把所有或部分以上三项权利转让给他人的权利。平乔维奇认为：“最后两个方面是私人产权最为根本的组成部分。”（注：斯韦托扎尔・平乔维奇：《产权经济学》，经济科学出版社1999年版，第29页。）而中国传统社会土地私有产权制度的“不充分、不独立、不完全”恰恰就是体现在产权的这后两个方面（处分权、转让权）。

这种私有产权制度的“不充分、不独立、不完全”，不会因为一场鸦片战争和西方企业的进入嘎然而止，而必然会向近代延伸。清政府倡办的一批所谓“官督商办”企业，就是产权关系很不清晰的，这些企业虽然都是由私人投资创办，但处分权、转让权都掌握在政府手中。从北洋军阀政府到南京国民政府，政府只要认为是它所需要的，就可以任意将私有产权变为政府产权（或虽企图这么做但因控制能力不够而作罢），而且转让的价格绝对不是公平的价格，而是一种由政府单方面决定的、掠夺性的价格。例如南京国民政府在1932年仅以相当于净资产总值1／6的价格将民营的轮船招商局收归国营（注：许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》第三卷，人民出版社1993年版，第97―98页。）。同样，南京国民政府强行将中国银行、交通银行和其它一些民营银行收归国营。如果没有“政府权力是最高产权”这把达摩克利斯剑，南京政府是很难推行1935年那场强制性金融制度变革的。

在这里，我们有必要比较一下西方的情况。在美英等国，政府有时也会要求私人把财产出卖给政府，但这种征用与中国近代的情况大大不同。《美国宪法第五修正案》准许联邦政府占有私人财产，但有两个限制条件：占用是为了修建高速公路等公共目标，而且所有者必须得到公平的补偿。规定占用私人财产权利的州宪法通常也附加了类似的约束。（注：考特、尤伦：《法和经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第260、285、262页。）

（二）宪法秩序

宪法（或国家的根本大法）稳定，有利于诱致性变迁，而宪法不稳定，则有利于强制性变迁。英国的由历史逐渐形成的宪法、美国的成文法都是扎根于社会且深入人心的，这类宪法是不可能随意更改的。稳定的宪法框架又极大地限制了政府活动的范围，使他们不能随意采取有违宪法根本宗旨的强制性制度变迁行动。相反，落后国家的宪法常常是不稳定的，因而可预见未来的“形式理性”较差，诱致性变迁很难长期而稳定地推进。同时，当政者却可能为了自身的利益而随意改变或解释宪法，任意发起强制度变迁。

（三）意识形态

意识形态常常决定制度变迁是否具有合法性，或者是否能为公众所接受。在美国，私有产权思想根深蒂固，任何触犯私有产权和市场经济的言行都被公认为不合法的。在1933年罗斯福新政之前，甚至政府对金融市场的积极干预都会被公众所拒绝。Leslie M. Shaw在担任了1902―1906年四年的美国财政部长后，对自己不能放开手脚干预金融市场，同时也缺乏干预市场的筹码而颇多感慨，并提出政府积极干预金融市场的设想，结果他被大家认为是一个“官僚自大狂”。（注：Friedmanand Schwartz, op. cit., pp149-151.）甚至到了1929年开始的大萧条期间，即使有种种幕后交易、操纵股市、故意传播错误信息等丑闻被揭露，但胡佛总统仍然相信联邦政府对证券交易所的控制是不符合宪法的，（注：J. Seligman, The Transformation of Wall Street, 1995, p.12.）罗斯福新政也只是加强了政府干预的力度，并没有去限制或收买私人产业，侵犯私人产权制度。如果那么做，美国的公众是绝对不会接受的。

在近代中国，情况就不是这样。中国老百姓历来就有好皇帝、清官能够代表国家利益和全民利益的观念，孙中山及其追随者也坚信革命党人如果掌权，其政权一定就是代表全民利益的。其所经营的国家资本也一定是代表全民利益的。（注：《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第892、895页。）“均贫富”是我国贫苦大众多少代、多少年来一种朴素的愿望，也是历次农民起义的口号。一些为了维护社会稳定和巩固统治权的古代政治家也常发起诸如“均田”、“限田”、“抑兼并”等措施来遏制地产和物产的过分集中于少数人之手。在这时，“国家权力是最高产权”则体现了它无比的权威。尽管这触犯了既得利益者的利益，但非既得利益者的大众是能够接受政府对私有产权的侵犯和对私有产业的限制的。

（四）政府能力

国家的根本大法多变，私人产业和私人产权得不到保障，当然不利于诱致性变迁，而有利于强制性变迁，但如果政府是很弱的，那么它的控制力就一定十分有限，它就难以做到“节制”私人产业和私人产权。而且，尽管写在纸上的国家根本大法多变，但与实际生活的距离甚大，私人产业的生存环境具有某种连续性和可预见性。在这样的条件下，诱致性制度变迁仍可能发生，而强制性制度变迁则很难发生。在这方面，北洋军阀政府时期是比较典型的例子。

南京国民政府在20年代末30年代初基本完成了政治的统一，因而政府的行政控制能力大大提高了。但行政控制能力的提高也意味着行政控制成本的提高。行政控制成本包括行政经费、军事开支在内，而尤以后者的需求最大。如果不能满足行政控制成本的需求，那么政府的行政控制能力就会大打折扣。从1929年至1937年，南京国民政府每年的财政赤字都要占到每年财政支出的20％―30％。赤字的弥补主要靠发行国内债券和向银行借款。但在以信用为基础的金融制度中，政府如果只借不还的话，信用丧失，以后就再也借不到钱了。要是借不到钱，政府就维持不了庞大的局面。因此，改变原先的自由市场金融制度就成为维持政府控制能力的必要环节。在这一点上，政府能力的提高与强制性金融制度变迁互为因果。

三、正向交替

所谓正向交替，是指强制性变迁以诱致性变迁为基础。诺思认为，宪法演变“有两个目的：一是，界定形成产权结构的竞争和合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加”。也就是说，统治者通过产权制度的建构，既要使自身利益得到充分保证，又要使社会产出最大化。但这两个目的经常会发生冲突，从而导致矛盾对抗乃至国家的兴衰（注：诺思：《经济史中的结构与变迁》，