邓宏图 李长英：国有企业的产权、改革宏观效应与退出成本研究

「标题注释」此文受到教育部重大攻关项目“中国民营经济的制度变迁与发展研究”（03JZD 0018）、国家社会科学基金项目（04CJL002）、社会科学基金重大攻关项目（05

「作者简介」邓宏图，南开大学经济研究所副教授300071；李长英，南开大学经济研究所教授300071

「内容提要」国有企业改革是一个历史过程，因此国有企业改革要遵循历史与逻辑相统一的“历史逻辑”。国有企业的产权改革必须置于历史形成的既有的“宪法”的规范下才能寻找到“产权改革”的真正的“历史逻辑起点”。从这个意义上说，单纯的寻利性的产权改革会面临合法性危机从而导致整个改革的合法性危机。国企改革的合法性意味着改革的始点必须公平，一旦满足了这个条件，产权交易的寻利过程会内生出各种所有制企业，则转轨后的经济就是“混合经济”。

「关键词」国企改革的退出成本/国企改革的合法性危机/最初所有者/最终所有者

一、导论：有关国有企业改革的几点讨论

无论从学术角度，还是从政策角度，国有企业改革是一个“时令性”很强的主题，理论界和政策界认为它理应淡出研究者和决策者的视线了。按照主流学术界的看法，国有企业改革是一个自然解决的过程，其原因在于：

（1）国企改革仅仅是体制转轨中的一环，尽管它看起来可能是关键的一环。从微观角度看，国有企业改革可能因为造成国有资产流失而产生某种程度的不合理性；但从宏观角度看，即从转轨角度看，只要它带来了社会的整体性效率的提高，即便是不合理、甚至不合法的改革也有其可取之处，甚至这样的国企改革是社会转轨的必要环节和必经阶段。

（2）由于中国的转轨不仅仅是单纯的体制转型，而且伴随着市场化的历史与现实进程，因此，国企改革应该舍弃意识形态的偏见，让市场根据利润准则来自发地选择一个企业所应该采取的所有制结构或产权结构。市场的“优胜劣汰原理”自然会“内生”出国有企业改革的种种方案和可行路径。

实际上，以上所说的国有企业改革逻辑忽略了一些基本问题：

其一，任何一种改革都具有外部性，都会对相关的社会成员的福利造成影响，这类影响可能是积极的，也可能是消极的。一个好的改革方案必须对此类影响有足够的认识和评估。

其二，改革的正义原则。在本质上，正义、公平与效率最终会归于“统一”，因为缺乏正义的效率不可持续，而缺乏效率的正义与公平由于不能满足不同主体的利益诉求而最终无法贯彻和落实。但是，一个社会必然有一些最为基本的构成要素与“正义标准”，这类构成要素与“标准”理应先于功利主义的道德准则与效率标准而成为一切制度、政策和行动的合理、合法的基础。按照罗尔斯的理论，这些基本要素或正义原则包括两个方面：第一，一切人乃至一切社会阶层都应该在一种彼此相容的体制内享有一种平等的权利；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放（1998，中文版，60-117）。显然，正义原则承认功利主义具有某种程度的合理性（如上述第二方面），但把功利主义所认同的“单一效率原则”置于“同享平等权利”的“正义原则”的“统辖”之下（如上述第一方面）。

如果用上述正义原则来检验我国国有企业的改革过程，就会发现许多问题必须引起改革者的关注。例如，单纯的效率原则是否评价改革成功的唯一标准？经济转轨是否意味着社会转轨、道德转轨与政治转轨？显然，对如此复杂的社会转型来说，企图用单一的效率标准来衡量它的成功与否已非常不合时宜了。当然，一个好的原则，如上述的正义原则虽然具有理论上的彻底性，但在现实中，彻底的原则必须经过“折中”的处理才能逐步得到贯彻和实施。但这并不意味着改革者可以漠视正义原则的合理性，相反却更加有力地证明了，为使改革达到预期目标而必须关注改革的负面效应对工人及其利益相关者所造成的“权利冲击”和“机会冲击”。

基于此，本文认为，国有企业改革既涉及到效率改进，也与公平相关，因此，有必要从改革的宏观效应（即国企改革对宏观经济的影响）、改革的“生产性”（即国企改革应尽可能保持生产活动的可持续性并产生正的利润流）与“交易性”（即国企改革可能会涉及到产权交易或转让，但交易与生产理应统一起来）以及改革的合法性等诸多方面对国有企业改革进行综观性的、统一性的“逻辑梳理”。

二、有关国有企业改革的理论概述

无论是80年代的“放权让利”改革，还是90年代初兴起的“股份制改革”，以及后来的以建立现代企业制度为根本目标的产权改革，都并没有彻底解决我国转轨过程中的特有的“国有企业改革问题”。不能不注意的是，国有企业改革由于涉及到“政府退出问题”、“行业退出问题”以及改革的政治、经济和社会效应（即“改革外部性”），因而使国有企业改革无论从实证角度看，还是从规范角度看，都应该是一个“系统性的解决过程”。有关国有企业改革的理论有如下几种：

（1）产权至上论。强调国有企业产权事实上的不清晰，因而出现庞大的委托代理成本，因此主张要对国有企业进行产权改革，实现企业所有权主体的多元化（张维迎，1986，第30期；张维迎，1996，第9期；张维迎和汪丁丁，1996，第35，36，37期）；

（2）市场环境优先说。由于国有企业所处经济环境不是一个充分市场化的经济环境，国有企业本身面临着一系列沉重的政策性负担，使企业的真实利润难以通过这类不完全的市场充分地显示出来，因此必须剥离国有企业的政策性负担，使国有企业的盈利亏损状况能在市场中得到充分反映，从而使国有企业和非国有企业在同等条件下从事生产经营活动。此外，不完全的市场和政策性负担的双重作用也使得国有企业的责、权、利不分，不可能形成硬的预算约束，委托代理问题变得更为严重。这种理论认为，国有企业的产权改革不是不重要，但给定国企所面临的非完全市场和所承受的政策性负担等前提条件，要想通过单一的产权改革来解决国有企业的委托代理问题根本达不到预期结果（林毅夫等，1997；林毅夫等，2004；林毅夫和李志，2006，123-153）；

（3）自生能力理论。与“市场环境优先说”一样，这种理论认为，国有企业的政策性负担使得国有企业缺乏自生能力。政策性负担包括战略性负担和社会性负担。这两种负担往往使国有企业在所处的行业中不具有比较优势。因此，国有企业改革首先是要解除国企的政策性负担，培育国企的自生能力，这就涉及到如何让处在资源依赖性产业的国有企业向具有比较优势的产业转型的问题（林毅夫等，1997，89-169）。

（4）组织创新或转型理论。这个理论认为国有企业面临的政策性约束和市场不完全约束，因此在所处行业不具有竞争优势。然而，与自生能力理论和市场环境说不同的是，这种理论更强调国有企业内部的治理创新与组织生产方式的改进问题。内部治理与组织创新主要包括强化对国有企业财务活动的监督，优化职业经理人的激励结构，加强人力资本培育，等等。此外，国有企业在公共品性质强的领域，在涉及到国家安全和经济安全的领域，改革的主要目标是提高其效率，巩固并优化其在国民经济中的主导地位（邓宏图，2004）。

（5）国企经理信托责任问题。这种理论认为，无论什么性质的企业，都存在委托代理问题，因此，国有企业改革首先要强化职业经理人的信托责任，优化国有企业的内部治理结构，加强企业监管，构建国有企业和国有控股企业的信息披露制度，培育职业经理人市场，塑造国有企业的“信用文化”（郎咸平，2004）①。

改革开放前，中国选择了重工业优先发展战略。众所周知，重工业的发展必须要有庞大的资本积累。对于一个资本稀缺的发展中大国来说，要积累就只有实行低工资、低利率、高汇率的工业政策，也必须实施以工农产品剪刀差为主要方式的“压抑农民消费能力和整体消费水平”的农业政策。也正因此，国有企业承受着战略性负担和社会性负担。给定两个负担的约束条件，当着社会从计划经济向市场经济转轨的时候，国有企业将陷入“自生能力”不足的困境。因此，国有企业改革首先要做的是，解除政策性负担，培育国企的“自生能力”。目前国企改革陷入困境，主要原因有三：

一是国企改革存在着法律缺位下的合法化问题；

二是国企产权转让存在内部人自定价格的危险；

三是国有企业改革面临着“退出障碍”。由此产生国有企业改革的成本问题②。

三、从国企改革的种种问题看改革的逻辑依据与现实依据

（一）历史视角下国有企业产权的配置格局

图1表明，假如从真实的历史角度来讨论问题，那么国有企业的所有权结构的逻辑内核及其“演变”就应该是：国有企业无疑是从国营企业蜕变来的，而国营企业的所有者应是全体公民。当然，依据国营企业的“行政层级”（例如，中央级企业、省属企业，等等），“全体公民”的外延有所变化。“中央级”国营企业的所有者是整个的中国公民，省属国营企业的所有者是整个省区内部的全体公民，如此等等。后来，各级政府的文件以及各类学者把国营企业称作“国有企业”，只不过表明，政府作为国营企业的所有者代表应该从“经营者的角色”中“退下来”，实现政企分开。“政企分开”当然隐含着经济学意义非常强的“效率原则”，其学理基础就是，在本质上国营企业（国有企业）的所有者和经营者不可能合二为一，所有者和经营者之间必然存在着一条较长的“委托-代理链”。因此，为了减少委托代理成本，提高国营企业的经营效率，国营企业必须改革，在改革的过程中应该“放权让利”，进而必须实行产权改革。

总的来讲，国营企业的改革逻辑有其合理性。但由于国营企业是一个历史现象，它既是改革对象，也是历史遗产。因此，讨论国有企业改革问题的时候，当然首先应该还原真实的历史，从历史逻辑角度来探讨国有企业改革的起源和改革的法理基础。

因之，讨论国有企业改革的问题时，有必要首先明确：

国有企业的所有者到底是谁？国有企业（资产）的使用者到底是谁？不分清这两个问题，人们无法对国有企业问题进行严格学理意义上的讨论。

国有企业属于国有企业职工的吗？不是！国有企业属于国有企业经营者吗？也不是！按照《宪法》所确立的基本原则，国有企业属于全体公民！国有企业的职工和经营者只能从国有企业经营中取得用益权，而且此用益权受宪法保护；全体公民只能从国有企业的经营中取得租金或者利息。在具体操作层面，这些利息或租金可以笼统地表现为代表国家的政府的税收。而税收，在严格意义上的社会主义原则的范畴里，只能是“取之于民，用之于民”。

实际上，如果不能够辨析清楚国有企业的所有权归属，不能厘清国有企业所有权与使用权的关系，那就无法讨论国有企业的改革问题，当然也就无从讨论国有企业是否存在资产流失问题！从而，也就无从对二十六年来的中国国有企业改革进行严格的福利经济学分析。进一步，我们当然也就没有办法对国有企业改制的合法性进行规范性的政治学、社会学和法理学上的判断。与此同时，我们也没有办法在宪法框架的语境上讨论国有企业改革的利弊得失。

最后，国有企业改革将存在着合法性危机，这个危机将对转轨期中国政治的道德伦理基础产生严重的影响。如果说，郎咸平2004年所引发出的国企改革问题③还有意义的话，其实质即此！因为，在主流经济学者看来，国企改革的问题在本质上早就解决了的，那就是民营化（即私有化）。但为什么时至今日，它（国企改革）仍然是问题呢？在笔者看来，单纯以产权清晰为导向的国有企业改革并不能保证它是一种生产性改革，它只关注产权改革过程中的产权交易效率及其改进问题，而忽略了国有企业改革的生产技术效率问题。实际上，强调国有企业改革的生产性源于两个约束：

其一，历史约束，即国有企业的所有权结构和产权结构到底是什么？

其二，现实约束，即国有企业在改革前，甚至在改革的初、中期，不仅是一个寻利的生产经营组织，而且是社会福利制度的一个相当重要的部分。

由此可见，单纯的产权导向的改革的缺陷是显而易见的。

（二）国企改革的“交易效率”与“生产性”

我们可以用教科书提供的例子来说明国有企业改革的（产权）交易效率（哈尔。R.范里安，中文版，2006，1-15）与分配效率问题。本文所提供的例子表明，不同的市场结构，会导致等同的交易效率，但可能隐含着具有深刻差异性的“分配效率”。